Podsumowanie

Na początku ostatniego rozdziału zostaną przedstawione w skrócie główne ustalenia dotyczące możliwości wykorzystania obecnie prowadzonej w Polsce statystyki uczniów, zatrudnienia i finansowania oświaty. Następnie omówię zalecenia i warianty rozwiązań niezbędnych do udoskonalenia systemu, w podziale na możliwe do wprowadzenia zmiany obecnego systemu, szerzej zakrojone zmiany merytoryczne i zmiany układu danych lub procesu ich zbierania i przetwarzania. Na zakończenie przedstawiona zostanie wizja idealnego, opracowanego na nowo systemu statystycznego.

Analiza możliwości wykorzystania prowadzonej obecnie w Polsce statystyki

Statystyka liczby i struktury uczniów

Problemy merytoryczne związane z prowadzoną w Polsce statystyką liczby i struktury uczniów są stosunkowo niewielkie i łatwe do wyeliminowania. Znacznie poważniejsze są jednak problemy strukturalne związane ze sposobem prowadzenia statystyki. Szkoły wypełniają formularze sprawozdań S dla GUS tylko raz w roku we wrześniu, a to oznacza, że na podstawie tak uzyskanych danych nie można określić przeciętnej liczby uczniów w ciągu roku szkolnego, ani zmian zachodzących w jego trakcie. W sprawozdaniach S wykazywane są niepełne i niespójne dane na temat uczniów niepełnosprawnych. Dane te nie uwzględniają niektórych rodzajów uczniów, którzy uczęszczają do szkoły w niepełnym wymiarze godzin. Ponadto nie są zbierane informacje na temat liczby uczniów mieszkających na terenie innych j.s.t., niektórych aspektów dynamiki liczby i struktury uczniów, czy też związanych z potrzebami edukacyjnymi cechami charakterystycznymi uczniów (oprócz niesprawności).

Brak rzetelnych procedur weryfikacji i wyraźnego wskazania jednostek odpowiedzialnych za kontrolę jakości należy uznać za bardzo poważną wadę obecnego systemu, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że algorytm obliczania subwencji oświatowej opiera się w głównej mierze na danych o liczbie i strukturze uczniów. Inne cechy systemu, które negatywnie wpływają na skuteczność kontroli jakości to: (1) brak mechanizmu zapewniającego rzetelną i terminową wymianę informacji pomiędzy agendami zbierającymi dane i jednostkami sprawozdawczymi, (2) do formularzy sprawozdań nie są dołączane szczegółowe instrukcje, oraz (3) niewystarczający zakres systemu kodów identyfikujących szkoły. Ponadto obecnie obowiązujący system, w którym poszczególne szkoły przekazują sprawozdania bezpośrednio do GUS, nie tylko uniemożliwia skuteczne kontrolowanie jakości danych przez gminy i powiaty, ale również jest, moim zdaniem, sprzeczny z podstawowymi zasadami decentralizacji zarządzania oświatą poprzez przekazanie zadań z tego zakresu jednostkom samorządu terytorialnego.

Statystyka zatrudnienia

W Polsce prowadzone są cztery różne spisy kadry nauczycielskiej, z których każdy ma nieco inny zakres i inaczej definiuje nauczyciela. Prowadzony co dwa lata spis kadry nauczycielskiej EWIKAN zapewnia bardzo bogatą i rzeczywiście imponującą - chociaż w niedostatecznym stopniu wykorzystywaną - bazę danych o poszczególnych nauczycielach. Z kolei sprawozdanie o stanie zatrudnienia EN-3, które w założeniu powinno stworzyć ogólną bazę danych o nauczycielach, zostało w istocie opracowane z myślą o potrzebach jednej tylko funkcji o charakterze administracyjno-prawnym, i wkrótce jego zakres ulegnie dalszemu zawężeniu. Dwa pozostałe źródła - sprawozdania S GUS i aneks edukacyjny do sprawozdania o stanie zatrudnienia Z-6 - dostarczają znikomej liczby danych o kadrze nauczycielskiej. Powielanie danych i niespójne definicje sprawiają, że sprawozdania ta są zbędne i wprowadzają tylko niepotrzebnie zamieszanie.

Bardziej od niespójności danych niepokoi to, że wszystkie definicje terminu "nauczyciel" są zbyt ogólne i nieprecyzyjne. Liczba nauczycieli wykazywanych w każdym sprawozdaniu obejmuje oprócz osób bezpośrednio realizujących program nauczania również osoby zatrudnione na różnych stanowiskach kierowniczych i pomocniczych. W każdym z nich brakuje podziału pracowników pedagogicznych według przygotowania zawodowego lub pełnionej funkcji. Dlatego też nie dysponujemy danymi o liczbie nauczycieli bezpośrednio realizujących program nauczania, dyrektorów szkół, psychologów, bibliotekarzy, itd. Brak takich informacji ogranicza przydatność statystyki zatrudnienia dla potrzeb analizy i opracowania strategii. Wprawdzie spis EWIKAN dostarcza danych o stopniu szczegółowości wystarczającym do przygotowania statystyki kadry pedagogicznej w podziale na poszczególne grupy, jednak o ile mi wiadomo nie były one dotychczas wykorzystywane do tego celu.

Brak wyraźnie sformułowanej metodologii określania liczby przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych stanowi poważny problem, który dodatkowo utrudnia wyróżnienie podgrup danych o stanie zatrudnienia. W żadnym sprawozdaniu nie można znaleźć spójnego zbioru danych o liczbie nauczycieli pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i przeliczeniowych nauczycieli pełnozatrudnionych. Wprawdzie w sprawozdaniu EN-3 szkoły powinny wykazać liczbę przeliczeniowych nauczycieli pełnozatrudnionych, to jednak nie wiadomo, czy stosują one właściwą metodę przeliczenia nauczycieli pracujących w niepełnym wymiarze godzin na nauczycieli pełnozatrudnionych. Ponadto jak dotychczas nie wprowadzono istotnego narzędzia umożliwiającego wprowadzenie podziału kadry pedagogicznej według pełnionej funkcji - chodzi tu o metodę podziału czasu pracy tych pracowników pedagogicznych, którzy oprócz innych zadań prowadzą również zajęcia w klasach (na przykład dyrektorzy szkół).

Na uwagę zasługują jeszcze trzy inne słabe punkty statystyki zatrudnienia. Po pierwsze, dostępne są jedynie bardzo ograniczone dane na temat liczby pracowników pozapedagogicznych i ogólnego stanu zatrudnienia w oświacie, przy czym dane te są niespójne z danymi o liczbie i strukturze nauczycieli i uniemożliwiają przedstawienie ich w rozbiciu na rodzaje pracowników. Po drugie, żadna z baz danych o kadrze nauczycielskiej nie obejmuje wszystkich pracowników pedagogicznych zatrudnionych poza szkołą, czyli w wydziałach oświaty, innych jednostkach administracyjnych i pomocniczych, w kuratoriach oświaty i MEN. I wreszcie po trzecie, nie są zbierane dane na temat wynagrodzenia nauczycieli, wyjąwszy nieco danych ogólnych, które są wykazywane w sprawozdaniu o stanie zatrudnienia Z-6.

I ostatnia uwaga - niektóre wnioski na temat układu i procesów statystyki liczby i struktury uczniów odnoszą się także do statystyki zatrudnienia. Brak wymaganych procedur weryfikacji danych również i w tym przypadku stanowi poważny problem (mimo że zagrożenie jest tu mniejsze, gdyż dane o stanie zatrudnienia nie są podstawą do obliczenia subwencji), brak wystarczająco szczegółowych instrukcji nastręcza trudności jednostkom sprawozdawczym, a praktyka składania przez poszczególne szkoły sprawozdań bezpośrednio do GUS nie sprzyja uzyskaniu rzetelnych danych i jest, moim zdaniem, sprzeczna z zasadą samorządności w dziedzinie oświaty.

Statystyka finansowania oświaty

Prowadzona w Polsce statystyka finansowania oświaty jest pochodną procesu budżetowego. GUS zbiera dane od jednostek samorządu terytorialnego dla potrzeb Ministerstwa Finansów za pomocą sprawozdań RB, które obejmują wszystkie dochody i wydatki samorządów. Sprawozdania te nie zawierają wystarczająco kompleksowych danych o wydatkach na oświatę, które przy tym nie są wykazywane rozbiciu na poszczególne rodzaje w stopniu umożliwiającym wykorzystanie danych przez analityków i decydentów w zakresie oświaty. Dotyczy to zwłaszcza wydatków na wynagrodzenia pracowników oświaty, na które przypada 85% wszystkich wydatków bieżących. Danych tych nie można przedstawić w rozbiciu na poszczególne rodzaje pracowników, a nawet nie można określić kwoty przypadającej na wynagrodzenia wypłacone nauczycielom.

Chociaż statystyka RB obejmuje większość wydatków na oświatę publiczną, to jednak niektóre składniki wydatków na oświatę są wykazywane w paragrafach nie związanych z edukacją, a kilka z nich nie jest w ogóle uwzględnianych. Dotyczy to zwłaszcza wydatków na organy zarządzające oświatą w skali lokalnej, regionalnej i centralnej, które są wykazywane w dziale "administracja ogólna", a nie "oświata i wychowanie". Inne pominięte pozycje obejmują wydatki (a raczej zwrot kosztów) na szkolenie uczniów zawodu w zakładach pracy, część wydatków związanych z transportem uczniów, dotacje prywatne do szkół publicznych, dopłaty do podręczników szkolnych, i najprawdopodobniej również część środków przeznaczanych z budżetów lokalnych na utrzymanie obiektów szkolnych i dodatkowe usługi.

Wydaje się, że dane na temat środków dostępnych dla szkół prywatnych (które stanowią w Polsce znikomy procent ogółu szkół) można przynajmniej częściowo uzyskać z wielu różnych źródeł, przy czym nie jesteśmy w stanie określić struktury wydatków szkół prywatnych. Polska jest jednym z tych nielicznych państw OECD, dla którego można oszacować na podstawie badań budżetów domowych kwotę wydatkowaną bezpośrednio przez gospodarstwa domowe na zakup książek, materiałów i innych pomocy szkolnych.

Na podstawie posiadanych danych można odróżnić wydatki ponoszone na pracowników pedagogicznych i pozapedagogicznych. Jednak jakikolwiek dalszy podział, nawet na nauczycieli bezpośrednio realizujących program nauczania i wynagrodzenia pozostałych pracowników pedagogicznych, będzie możliwy dopiero po spełnieniu następujących warunków: (1) pomyślne wprowadzenie podziału do statystyki zatrudnienia oraz, w niektórych przypadkach, (2) opracowanie metod umożliwiających zaliczenie do odpowiednich grup pracowników wynagrodzenia osób pełniących jednocześnie dwie funkcje, takich jak dyrektorzy szkół. Wyróżnienie w obrębie wydatków rzeczowych (tak bieżących jak i inwestycyjnych) kategorii istotnych dla oświaty związane jest z koniecznością rozwiązania wielu problemów technicznych, w tym również związanych z prowadzeniem księgowości..

Warianty rozwiązań i zalecenia

Zakres proponowanych w niniejszym raporcie wariantów zmian obejmuje zarówno niewielkie modyfikacje poszczególnych pozycji danych do gruntownych zmian procesu zbierania danych. Najpierw omówię w skrócie stosunkowo niewielkie zmiany, po czym przejdę do tych zagadnień, które wymagają zastosowania radykalnych środków.

Zmiany istniejącego systemu

Wyszczególnione poniżej warianty proponowanych rozwiązań dotyczą tych zmian treści danych i/lub układu formularzy sprawozdań, które (a) mają stosunkowo niewielki zakres, (b) są technicznie wykonalne i (c) można niezwłocznie wprowadzić w życie.

Zmiany statystyki szkół i uczniów. Poniżej przedstawione zostaną warianty rozwiązań, które pozwolą na wyeliminowanie niektórych luk i niespójności sprawozdań S:

• Wprowadzenie do sprawozdań standardowych podziałów uczniów niepełnosprawnych według rodzaju klas i rodzaju niepełnosprawności LUB, co wskazane, włączenie do każdego sprawozdania S tabeli z wykazaniem uczniów niepełnosprawnych jednocześnie według rodzaju klasy i rodzaju niepełnosprawności (patrz tabela 1).
• Wprowadzenie postanowień nakazujących wykazywanie liczby uczniów szkół zawodowych w przeliczeniu na uczniów uczęszczających do szkoły w pełnym wymiarze godzin oraz liczby uczniów zawodu w różnych szkołach dla dorosłych i szkołach pomaturalnych w przeliczeniu na uczniów uczęszczających do szkoły w pełnym wymiarze czasu.
• Wprowadzenie dodatkowych pozycji dotyczących budynków szkolnych, takich jak powierzchnia użytkowa i rok budowy lub generalnego remontu.
• Ewentualne wprowadzenie dodatkowych pozycji na temat uczniów nowo przyjętych i kontynuujących naukę w szkole, przeniesionych do lub z innych szkół, a także uczniów kończących naukę bez uzyskania świadectwa ukończenia szkoły.
• Ewentualne zwrócenie się do szkół z prośbą o wykazywanie liczby uczniów zamieszkałych na terenie innej j.s.t. niż tej, w której znajduje się dana szkoła.
• Usunięcie ze sprawozdań S tych pozycji danych, których nie można włączyć do znowelizowanego zgodnie z przedstawionymi poniżej propozycjami sprawozdania EN-3. W przypadku, gdyby okazało się to niemożliwe, należy zastąpić pozycje danych odnoszące się do nauczycieli rozszerzonym zestawem pytań, zbliżonym do propozycji przedstawionej w tabeli 2. (Ponadto konieczne jest ponowne zdefiniowanie terminu "nauczyciel", aby zapewnić spójność z definicjami stosowanymi w innych sprawozdaniach dotyczących zatrudnienia)
• Przyznanie numerów identyfikacyjnych wszystkim tym szkołom, które dotychczas ich nie posiadają (nie musi to być koniecznie odrębny numer REGON).

Zmiany w statystyce osobowej. Wprawdzie jest sprawą dyskusyjną, czy zmiany polegające na konsolidacji sprawozdań lub przesunięć poszczególnych pozycji między formularzami można zaliczyć do "zmian w ramach istniejącego systemu", to jednak zdecydowałem się przedstawić poniżej następujące mniej radykalne propozycje.

• Standaryzacja definicji terminu "nauczyciel" we wszystkich sprawozdaniach zawierających dane osobowe. Ponadto należy rozszerzyć definicję tak, aby obejmowała również te osoby realizujące zadania dydaktyczne, które dotychczas nie były uwzględniane ze względów prawnych, a nie funkcjonalnych.
• Włączenie do znowelizowanego sprawozdania EN-3 pozycji danych odnoszących się do pracowników pedagogicznych pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych oraz przeliczeniowych pracowników pedagogicznych pełnozatrudnionych, zgodnie z tabelą 2 (po czym należy usunąć pozycje danych dotyczących nauczycieli ze sprawozdań S).
• Ponadto do sprawozdania EN-3 należy przenieść z aneksu oświatowego do sprawozdania Z-6 pozycje danych o liczbie i wynagrodzeniach przeliczeniowych pełnozatrudnionych pracowników dydaktycznych (po czym powinny one zostać wykreślone z aneksu edukacyjnego).
• Zmienione sprawozdanie Form EN-3 należy uzupełnić o pozycje danych o liczbie pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i przeliczeniowych pełnozatrudnionych pracowników pozapedagogicznych w sposób analogiczny do pracowników pedagogicznych.
• Należy poszerzyć zakres jednostek objętych spisem EN-3 i EWIKAN tak, aby możliwe było uwzględnienie, oprócz osób zatrudnionych bezpośrednio w szkołach, również pracowników wszelkiego rodzaju jednostek administracji oświaty szczebla gminnego, powiatowego, wojewódzkiego i centralnego, a także pracowników jednostek pomocniczych.
• Należy uzupełnić arkusze spisowe EWIKAN o pozycje danych na temat rodzaju klas (oprócz ogólnodostępnych), w których dany nauczyciel prowadzi zajęcia, z podaniem kategorii według znowelizowanej Karty Nauczyciela oraz, jeżeli nie zabrania tego obowiązujące prawo, wynagrodzeniem nauczyciela w skali całego roku.
• Opracowanie zespołu instrukcji do znowelizowanych sprawozdań, z podaniem precyzyjnych definicji wyróżnionych kategorii pracowniczych i zasad przeliczania pracowników niepełnozatrudnionych na pełnozatrudnionych.

Zmiany w statystyce finansowania. Poprawa jakości bazy danych o finansowaniu edukacji, czy też odejście od obecnej struktury podziałek klasyfikacji budżetowej, nie jest możliwe w ramach obecnie obowiązującego systemu. Wspomnę tu jednak o dwóch sposobach wykorzystania dostępnych obecnie danych, które mieszczą się w zakresie tego rozdziału:

• Wykorzystanie istniejących danych finansowych do opracowania szeregu informacji o wydatkach na edukację o szerszym zakresie, niż opracowania, które są aktualnie dostępne w Polsce. Wymagać to będzie włączenia do nakładów na edukację niektórych wydatków, które są obecnie ujmowane w innych paragrafach klasyfikacji budżetowej, a także uwzględnienia pozabudżetowych danych o wydatkach na edukację. Wzorem dla takiego rozwiązania mogą być prace GUS nad opracowaniem danych o wydatkach dla OECD.
• Wykorzystanie istniejących danych do szacunkowego opracowania, na podstawie odpowiednio uzasadnionych założeń, kierunków wydatkowania środków przeznaczonych na finansowanie edukacji według ich źródeł - czyli subwencji oświatowej, innych dotacji, środków przeznaczanych na ten cel przez jednostki samorządu terytorialnego, środków pozyskiwanych przez szkoły, środków wpłacanych przez osoby fizyczne, itp. - dla każdego szczebla edukacji.

Szerzej zakrojone zmiany merytoryczne

W rozdziale tym przedstawione zostaną te propozycje zmian, które wymagają co najmniej jednego z następujących działań:

1. zbieranie nowych kategorii danych lub danych o znacznie większym stopniu szczegółowości w porównaniu z aktualnymi sprawozdaniami,
2. wprowadzenie nowych systemów klasyfikacji lub metod obliczeniowych,
3. poważna reorganizacja lub całkowita zmiana arkuszy spisowych i sprawozdawczych, lub
4. prace rozwojowe, których powodzenie wymagać będzie zaangażowania poważnych sił i środków.

Zmiany statystyki szkół i uczniów. Dwie przedstawione poniżej propozycje wymagają znacznie większej zmiany istniejącej sytuacji:

• Połączenie wszystkich głównych sprawozdań S w jedno powszechnie obowiązujące sprawozdanie dla wszystkich szczebli edukacji i rodzajów szkół, uzupełniane w miarę potrzeby aneksami przeznaczonymi dla określonych rodzajów szkół.
• Wprowadzenie skróconej wersji sprawozdania S celem aktualizacji, jednokrotnej lub wielokrotnej, danych o liczbie i strukturze uczniów w czasie trwania każdego roku szkolnego (a także ewentualnie w celu uzyskania danych o przeciętnej liczbie uczniów w ciągu roku szkolnego).

Zmiany statystyki zatrudnienia. Najważniejsze zadanie w zakresie zwiększenia przydatności statystyki zatrudnienia polega na wprowadzeniu podziału danych o zatrudnieniu według kategorii zawodowych lub pełnionej funkcji. Zadanie to można jednak zrealizować na wiele wyszczególnionych poniżej sposobów:

• Zastąpienie obecnego sprawozdania EN-3, działów sprawozdań S dotyczących statystyki zatrudnienia i aneksu edukacyjnego do sprawozdania Z-6 nowym zbiorczym sprawozdaniem, które będzie obejmować wszystkie zadania stawiane przed wcześniej wymienionymi kwestionariuszami (w tym również w zakresie funkcji administracyjno-prawnej sprawozdania EN-3) z uwzględnieniem podziału zatrudnionych według wyróżnionych kategorii.
• Wprowadzenie w wyżej wspomnianym zbiorczym sprawozdaniu podziału na co najmniej trzy grupy: nauczycieli bezpośrednio realizujących program nauczania, innych pracowników pedagogicznych i pracowników pozapedagogicznych, przy czym w dwóch ostatnich grupach powinien zostać wprowadzony dalszy podział według pełnionej funkcji.
• Jako rozwiązanie alternatywne dla powyższego sprawozdania umożliwiającego dezagregację danych o zatrudnieniu można rozważyć wykorzystanie takich danych zawartych w istniejących sprawozdaniach organizacyjnych przekazywanych przez szkoły. W związku z tym MEN powinno zastanowić się nad wystąpieniem z wnioskiem o standaryzację sprawozdań organizacyjnych w skali całego kraju lub wspieraniem inicjatyw zmierzających w tym kierunku.
• Można również zamiast wspomnianych wyżej rozwiązań lub jako ich uzupełnienie opracować procedury umożliwiające obliczenie na podstawie spisu EWIKAN liczby pracowników pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych w podziale na pełnione funkcje pedagogiczne.
• W przypadku podjęcia decyzji o wprowadzeniu jednej z powyższych metod dezagregacji danych należy opracować odpowiednie procedury i wytyczne do sortowania pracowników według pełnionej funkcji, obliczania liczby przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych, a także podziału czasu pracy między nauczanie i inne zadania pedagogiczne w odniesieniu do tych zatrudnionych, którzy pełnią dwie funkcje.
• Wprowadzenie do wybranego podstawowego instrumentu służącego do zbierania danych o zatrudnieniu zestawu pozycji danych odnoszących się do wynagrodzenia pracowników: średnioroczne wynagrodzenie nauczyciela, wynagrodzenia nauczycieli o określonym standardzie zawodowym, przeciętne wynagrodzenie pracowników pedagogicznych, a być może również pozapedagogicznych, określonej kategorii.

Zmiany statystyki finansowania. Podobnie jak w przypadku statystyki zatrudnienia, podstawowym warunkiem zwiększenia przydatności statystyki finansowania jest dezagregacja danych, chociaż duże znaczenie ma również ich kompleksowość. Biorąc pod uwagę, że dezagregacja danych finansowych polega głównie na wprowadzeniu podziału wydatków na wynagrodzenia pracowników według rodzaju zatrudnionych, ogromnego znaczenia nabiera zapewnienie odpowiedniej koordynacji działań podejmowanych w tych dwóch dziedzinach. Również i w tym przypadku możliwe rozwiązania odpowiadają wielu różnym strategiom dezagregacji:

• Zwiększenie kompleksowości statystyki wydatków na edukację publiczną wymaga obliczenia według zmienionych zasad wydatków z uwzględnieniem (a) niektórych związanych z edukacją pozycji, które obecnie wykazywane są w innych działach klasyfikacji budżetowej, oraz (b) niektórych pozycji pozabudżetowych, takich jak wpłaty na komitet rodzicielski.
• Rozważenie możliwości zobowiązania prywatnych szkół podstawowych i średnich do wykazywania w sprawozdaniach dochodów i wydatków na takich samych zasadach, jak szkoły wyższe. Ponadto należy odpowiednio zmodyfikować badania ankietowe budżetów gospodarstw domowych, aby w większym stopniu uwzględniały one zakupy przedmiotów wykorzystywanych w procesie edukacji.
• Jednym z możliwych sposobów dezagregacji jest wprowadzenie do paragrafów wydatków osobowych klasyfikacji budżetowej dodatkowych podparagrafów dla określonych kategorii zatrudnionych. Ponadto należy zastanowić się nad celowością uzupełnienia paragrafów wydatków rzeczowych i inwestycyjnych klasyfikacji budżetowej dodatkowych podparagrafów odnoszących się do edukacji. (Jednym z wariantów tego rozwiązania jest uzyskanie dodatkowych szczegółowych danych za pomocą uzupełniającej ankiety adresowanej do j.s.t., niezależnie od sprawozdania RB, z którym jednak byłaby ona powiązana pod względem merytorycznym.)
• Alternatywne rozwiązanie mogłoby polegać na wspólnym opracowaniu przez MEN i Ministerstwo Finansów rachunku pomocniczego oświaty. Rachunek pomocniczy zapewniłby szerszy zakres i większy stopień szczegółowości danych edukacyjnych, niż zwykłe rachunki budżetu, przy zachowaniu pełnej zgodności z tymi rachunkami.
• Trzecie możliwe rozwiązanie polega na opracowaniu docelowo odrębnego systemu statystyki finansowania edukacji, który byłby w miarę możliwości wzorowany na systemach stosowanych w krajach o zdecentralizowanych strukturach edukacji.

Zmiany układu i procesu

Ostatnia omawiana tu kategoria obejmuje zmiany organizacyjne i proceduralne (w odróżnieniu od merytorycznych). Zmiany te mają na celu głównie stworzenie odpowiednich warunków dla skutecznej kontroli jakości, jednak mogą one dodatkowo zwiększyć w pewnym stopniu wydajność i wprowadzić do systemu statystyki zasadę odpowiedzialności samorządów za oświatę.

• Przeniesienie obowiązków w zakresie sprawozdawczości edukacyjnej dla GUS i MEN ze szkół do gmin i powiatów. W ramach tego rozwiązania szkoły przekazywałyby samorządom informacje o liczbie i strukturze uczniów oraz dane finansowe; następnie samorządy przygotowywałyby opracowania zbiorcze dla swojego terenu, uzupełnione o dane dotyczące zatrudnienia, zasobów i wydatków jednostek administracyjnych i pomocniczych szczebla gminnego i powiatowego, po czym dane zbiorcze dla gmin i powiatów oraz poszczególnych szkół byłyby przekazywane przez j.s.t. do GUS i właściwych kuratoriów oświaty.
• Jednocześnie z takim przesunięciem zadań należałoby przekazać gminom i powiatom odpowiedzialność za wstępną kontroli jakości danych: sprawdzenie przekazanych przez szkoły danych pod względem kompletności i poprawności, badanie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości oraz weryfikacja danych wykazanych przez szkoły.
• Kuratoria byłyby odpowiedzialne za drugą fazę kontroli jakości: badanie danych przekazanych przez samorządy lokalne i wyrywkowe kontrole szkół i j.s.t. pod względem poprawności wykazywanych danych o liczbie i strukturze uczniów i zatrudnieniu. (Alternatywnym rozwiązaniem byłoby przekazanie uprawnień kontrolnych GUS, który pełniłby je poprzez swoje oddziały terenowe.)
• Wprowadzenie w GUS i MEN standardowych procedur w zakresie udzielania informacji zwrotnych, wyjaśnień i instrukcji jednostkom sprawozdawczym, a także trybu postępowania j.s.t. w przypadku zażądania przez GUS lub MEN korekty stwierdzonych błędów.
• Opracowanie wyczerpującego i wystarczająco szczegółowego poradnika, bądź poradników, obejmujących wszystkie sprawozdania dotyczące edukacji sporządzane przez szkoły i jednostki samorządu terytorialnego.

Wizja zreformowanego systemu

Syntezę moich głównych zaleceń odnośnie reformy obecnego systemu statystyki przedstawię w formie wizji idealnego, skonsolidowanego i racjonalnego systemu zbierania danych o liczbie i strukturze uczniów, zatrudnieniu i finansowaniu edukacji.

Co roku we wrześniu każda szkoła wypełnia formularz sprawozdania na temat szkoły i uczniów, po czym przekazuje sprawozdanie właściwej gminie lub powiatowi. Formularz zawiera szereg standardowych tabel, które dotyczą wszystkich szczebli oświaty i wszystkich rodzajów szkół, plus pewne tabele dodatkowe, a w przypadku szkół zawodowych - obszerny aneks. Ponadto każda szkoła przekazuje jedno lub dwa skrócone sprawozdania o liczbie i strukturze uczniów w ciągu roku szkolnego. Sprawozdania obejmują wcześniej omówione nowe postanowienia odnoszące się do uczniów niepełnosprawnych i uczęszczających do szkoły w niepełnym wymiarze godzin. Dane przekazane przez każdą szkołę są sprawdzane przez władze gminy lub powiatu, które na ich podstawie przygotowują zbiorcze sprawozdanie dla wszystkich prowadzonych szkół, po czym przekazują je do GUS i właściwych kuratoriów wraz ze sprawozdaniami poszczególnych szkół. Kuratorium ponownie bada dane pod względem ich jakości i przeprowadza wyrywkowe kontrole liczby i struktury uczniów.

Również we wrześniu każda szkoła przygotowuje roczne sprawozdanie na temat stanu zatrudnienia. Sprawozdanie to obejmuje wszystkie uznane za istotne pozycje danych obecnego sprawozdania EN-3 i działów osobowych sprawozdań S i Z. Wprowadzono w nim rozróżnienie pomiędzy nauczycielami (bezpośrednio realizującymi program nauczania), innymi pracownikami pedagogicznymi oraz pracownikami pozapedagogicznymi, wraz z dodatkowymi podziałami w obrębie dwóch ostatnich kategorii. W sprawozdaniu wykazywana jest liczba pracowników pełnozatrudnionych i niepełnozatrudnionych (w osobach) oraz przeliczeniowa liczba pracowników pełnozatrudnionych dla każdej kategorii. Wyróżnione kategorie pracowników odpowiadają podziałom przyjętym w większości składanych dotychczas przez poszczególne szkoły sprawozdań organizacyjnych. Sprawozdanie nie powinno powielać spisu EWIKAN, który jak dotychczas prowadzony jest co dwa lata, jednak wykazywane są w nim zbiorcze dane o objętych spisem wybranych cechach nauczycieli, takich jak średni staż pracy i liczba nauczycieli posiadających określone kwalifikacje zawodowe. Sprawozdanie powinno również zawierać dane o wynagrodzeniach pracowników, takie jak przeciętna płaca nauczyciela lub nauczycieli o określonym stażu pracy i kwalifikacjach zawodowych. Każda szkoła przekazuje sprawozdanie do właściwej gminy lub powiatu. Gmina lub powiat weryfikują dane przekazane przez szkoły, uzupełniają je o informacje na temat pracowników oświaty szczebla gminnego lub powiatowego, opracowują zbiorcze sprawozdanie, po czym przekazują je wraz ze sprawozdaniami poszczególnych szkół do GUS i właściwego kuratorium. Inne możliwe rozwiązanie mogłoby polegać na połączeniu sprawozdania na temat liczby i struktury uczniów oraz sprawozdania na temat zatrudnienia w jedno wspólne sprawozdanie tak poszczególnych szkół, jak i gmin lub powiatów.

Na zakończenie każdego roku finansowego lub, co bardziej odpowiadałoby potrzebom decydentom oświaty, pod koniec roku szkolnego każda jednostka samorządu terytorialnego składałaby sprawozdanie finansowe i o stanie zatrudnienia obejmujące (1) dane na temat wydatków na oświatę przedstawione w większym stopniu szczegółowości, niż zwykłe sprawozdania dla Ministerstwa Finansów oraz (2) dane na temat średniej liczby przeliczeniowych pełnozatrudnionych pracowników pedagogicznych za ten sam okres. Sprawozdanie finansowe mogłoby zostać włączone do przygotowywanego w tym samym terminie sprawozdania budżetowego RB, względnie, gdyby takie rozwiązanie okazało się nierealne, byłoby przynajmniej w pełni skoordynowane ze sprawozdaniem RB. Sprawozdanie to obejmowałoby wydatki poniesione na edukację w zakresie szerszym, niż zwykłe sprawozdania RB, dzięki wprowadzeniu pozycji, które obecnie są pomijane lub wykazywane w działach nie związanych z oświatą. Dane dotyczące wydatków na pracowników oświaty (i odpowiednio dane o zatrudnieniu) zostałyby przedstawione w podziale co najmniej na nauczycieli bezpośrednio realizujących program nauczania, innych pracowników pedagogicznych i pracowników pozapedagogicznych, przy wprowadzeniu pewnej dezagregacji bieżących wydatków rzeczowych i inwestycyjnych.

Jestem zdania, że system zreformowany zgodnie z powyższymi założeniami umożliwi rozwiązanie większości zarysowanych w niniejszym opracowaniu problemów, tak merytorycznych jak i proceduralnych, i zapewni dane statystyczne, które są wymagane do celów administracyjnych, strategiczno-analitycznych i badawczych.