Najbardziej rzucającą się w oczy cechą polskiego systemu statystyki edukacji jest to, że w odróżnieniu od wielu, często zawierających te informacje baz danych personalnych, dane dotyczące finansowania są nad wyraz skąpe. Polska nie doczekała się jeszcze systemu statystyki opracowanego z myślą o zapewnieniu informacji na temat finansowania edukacji. Dysponujemy tu jedynie systemem statystyki budżetowej, wdrożonym i prowadzonym przez Ministerstwo Finansów, który obejmuje finansowanie całego polskiego sektora publicznego. System ten zaprojektowano z myślą o jednakowym zastosowaniu do wszystkich dziedzin działalności publicznej, a nie o potrzebach edukacji lub innych określonych sektorów, dlatego też zawiera on bardzo niewiele informacji o strukturze wydatków na oświatę. Oprócz statystyki budżetowej w Polsce prowadzona jest statystyka na podstawie wcześniej wspomnianych sprawozdań Z, która dotyczy wynagrodzeń nauczycieli i innych pracowników oświaty; jednak również ona dostarcza niewiele informacji, które są ponadto niekompatybilne z innymi zbiorami danych na temat oświaty. Na jakie pytania dotyczące finansowania edukacji możemy odpowiedzieć dysponując, tak jak obecnie, bardzo ograniczonym zakresem informacji na ten temat? Ponieważ odpowiedź brzmi - "tylko na nielicznie z nich", musimy zastanowić się nad sposobem udoskonalenia lub rozbudowania statystyki finansowania tak, aby możliwe było znalezienie odpowiedzi na wszystkie pytania.
W rozdziale tym omówione zostaną przede wszystkim dwa zagadnienia dotyczące aktualnego systemu statystyki finansowania edukacji i możliwości wprowadzenia ulepszeń w tym zakresie - są to: problemy zakresu, czy też kompleksowości danych oraz problemy podziału danych na podgrupy. W przypadku Polski to drugie zagadnienie jest jednocześnie bardziej skomplikowane i istotniejsze. Wypowiem się również krótko na temat problemów napotykanych przez Polskę w związku z jej uczestnictwem w międzynarodowym programie OECD poświęconym opracowaniu międzynarodowych wskaźników edukacyjnych i koniecznością uzyskania danych statystycznych umożliwiających przeprowadzenie porównań z innymi krajami. Jednak najpierw scharakteryzuję istniejący system statystyki finansowej państwa.
W Polsce, podobnie jak w wielu innych krajach europejskich, prowadzony jest system klasyfikacji budżetowej, który obejmuje zarówno jednostki administracji państwowej, jak i samorządowej. W ramach tej klasyfikacji wyróżniane są sektory (np. edukacja, ochrona zdrowia, transport, itp.), w których wprowadzany jest szczegółowy podział według rodzaju prowadzonej działalności (np. szkoły podstawowe, szpitale, drogi publiczne). Cały szereg kategorii dochodu obejmuje wszystkie źródła dochodów - różnego rodzaju podatki, opłaty, subwencje, dotacje, itp.- z których pochodzą środki finansowe jednostek rządowych i samorządowych. Z kolei kategorie wydatków obejmują poniesione nakłady w podziale według rodzaju zakupionych towarów lub usług (wydatki osobowe, materiałowe, zakup sprzętu, energia, ubezpieczenie, itp.) oraz rodzaju płatności (wynagrodzenie, dodatek do wynagrodzenia, dotacja, subwencja, transfer, opłata, odsetki, itp.). Jest to tak zwana klasyfikacja "przedmiotowa", w odróżnieniu od klasyfikacji celowej lub funkcjonalnej.
Kategorie wydzielone według rodzaju zadań lub prowadzonej działalności są w Polsce określane mianem rozdziałów budżetowych. I tak przykładowo "licea ogólnokształcące" to rozdział 7921 w dziale 79 - "oświata i wychowanie". Kategorie dochodów i wydatków określane są mianem paragrafów. Przykładowo, ponieważ wynagrodzenia osobowe stanowią paragraf 11, wynagrodzenia pracowników liceów ogólnokształcących należy wykazać w paragrafie 11 rozdziału 7921. Po zsumowaniu wszystkich paragrafów rozdziału 7921 uzyskamy łączną kwotę wydatków na licea ogólnokształcące, a po zsumowaniu kwot wykazanych pod paragrafem 11 we wszystkich rozdziałach działu 79 otrzymamy łączną kwotę wynagrodzeń wypłaconych wszystkim pracownikom oświaty.
Jednostki samorządu terytorialnego przekazują dane finansowe do GUS, który przetwarza je dla Ministerstwa Finansów. GUS stosuje do tego celu dwa główne rodzaje sprawozdań: sprawozdanie RB-27 dotyczące dochodów oraz sprawozdanie RB-28, które dotyczy wydatków. Układ tych sprawozdań nie jest bardzo prosty. W każdym z nich wiersze odpowiadają rozdziałom i paragrafom odnoszącym się do danego szczebla administracji (paragrafy dochodów w RB-27 i paragrafy wydatków w RB-28), a w rubrykach wykazywane są planowane i zrealizowane wydatki dla każdego rozdziału i paragrafu. GUS nie uzyskuje wprawdzie danych finansowych bezpośrednio od szkół, jednak gminy i powiaty z reguły wymagają od szkół wykazania wydatków według paragrafów RB-28. Następnie samorządy wprowadzają dane zbiorcze do sprawozdań RB-28.
Niektóre rozdziały oświatowe klasyfikacji budżetowej odnoszą się do rodzajów instytucji oświatowych, a inne dotyczą różnych instytucji czy zadań administracyjnych i zaplecza oświaty. I tak wśród ponad dwudziestu rozdziałów działu 79 znajdują się rozdziały przeznaczone dla szkół podstawowych, liceów ogólnokształcących, liceów ogólnokształcących specjalnych (przeznaczonych dla dzieci niepełnosprawnych), szkół zawodowych, szkół zawodowych specjalnych, szkół artystycznych, przedszkoli, itd., a także dla jednostek pomocniczych szkolnictwa (ZEAS), jednostek zajmujących się transportem uczniów, internatów i stypendiów dla uczniów, ośrodków szkolenia, dokształcania i doskonalenia kadry nauczycielskiej, itp. Warto zwrócić uwagę na to, że dział 79 nie obejmuje szkolnictwa wyższego, które wykazywane jest w odrębnym dziale 81.
Początkowo sądziłem, że środki finansowe przeznaczone na edukację można będzie przeanalizować na podstawie wyników badań zapisów po stronie dochodów budżetu, jednak założenie to okazało się błędne. Organami prowadzącymi szkoły są głównie gminy i powiaty, które dysponują dochodami ogólnymi, a nie celowymi, a więc przeznaczonymi na sfinansowanie potrzeb oświaty lub innych określonych zadań. Nawet przyznawana z budżetu subwencja oświatowa, która jest dla j.s.t. głównym źródłem finansowania ich zadań z zakresu edukacji, jest formalnie rzecz biorąc subwencją ogólną. J.s.t. nie są zobligowane do wydatkowania środków pochodzących z subwencji oświatowej na cele związane z zadaniami oświatowymi, lecz mogą je przeznaczyć na dowolne inne cele (przy czym niektóre j.s.t. przeznaczają na oświatę kwoty niższe od przysługującej im subwencji oświatowej). Subwencja oświatowa nie jest rozliczana jako dochód przeznaczony na wydatków oświatowych, a tym bardziej jako dochód poszczególnych szczebli lub rodzajów edukacji. Dotyczy to oczywiście również dochodów własnych - pochodzących z podatków lokalnych lub innych źródeł - które j.s.t. przeznacza na finansowanie zadań oświatowych. Dlatego też można uznać, że paragrafy dochodów klasyfikacji budżetowej nie zawierają żadnych istotnych informacji o finansach oświaty i w dalszej części opracowania nie wspominam o nich słowem.
Przyjęta przez Ministerstwo Finansów taksonomia wydatków (zespół paragrafów dotyczących wydatków) wyróżnia ponad 70 różnych kategorii wydatków, jednak wiele z nich nie dotyczy samorządów i oświaty, a niektóre są tak małe, że można je z powodzeniem zaniedbać. Istotne kategorie wydatków, obejmujące odnośne paragrafy, przedstawiają się następująco:
W poniższej Tabeli 4 przedstawiono poniesione w 1998 r. wydatki na szkoły podstawowe i gimnazja w rozbiciu na wyróżnione powyżej kategorie. W pierwszej rubryce wykazano kwotę poniesionych wydatków (w milionach złotych). W drugiej i trzeciej rubryce kwoty te wyrażono odpowiednio jako udziały procentowe wydatków bieżących i łącznych (bieżących i inwestycyjnych). Najważniejszym spostrzeżeniem wynikającym z przedstawionej tabeli jest to, że wydatki osobowe na pracowników oświaty stanowią aż 85 procent wszystkich wydatków. Co istotne, klasyfikacja RB nie pozwala na przedstawienie danych w rozbiciu na poszczególne grupy pracowników. Na podstawie tych danych można, przykładowo, określić wysokość kwoty wydatkowanej na pracowników szkół podstawowych i jaką część łącznych wydatków stanowią wynagrodzenia, premie, zasiłki, itp., ale nie sposób określić wysokości kwoty wydatkowanej na nauczycieli szkół podstawowych. Poniżej omówię skutki wynikające z braku możliwości wprowadzenia takiego podziału.
Tabela 4
Struktura wydatków na szkoły podstawowe i gimnazja w 1998 r.
| Pozycja wydatków | Kwota (w mln zł.) | Udział procentowy: | |
|---|---|---|---|
| Wydatków bieżących | Wydatków ogółem | ||
| Wydatki osobowe | |||
| Wynagrodzenia | 5,62 | 54,6 | 48,2 |
| Składki ZUS | 2,46 | 23,9 | 21,1 |
| Inne należności osobowe | 0,63 | 6,1 | 5,4 |
| Wydatki osobowe razem | 8,71 | 84,6 | 74,8 |
| Wydatki na towary i usługi | |||
| Materiały, środki i wyposażenie | 0,52 | 5,1 | 4,5 |
| Energia | 0,46 | 4,5 | 3,9 |
| Zakup usług | 0,53 | 5,2 | 4,5 |
| Towary i usługi razem | 1,51 | 14,7 | 13,0 |
| Świadczenia i stypendia | 0,07 | 0,6 | 0,6 |
| WYDATKI BIEŻĄCE OGÓŁEM | 10,29 | 100,0 | 88,3 |
| Wydatki inwestycyjne | 1,36 | 11,7 | |
| WYDATKI BIEŻĄCE I INWESTYCYJNE OGÓŁEM | 11,65 | 100,0 | |
Muszę tu wspomnieć na marginesie, że powyższe uwagi na temat kategorii klasyfikacji budżetowej już wkrótce staną się nieaktualne. Ministerstwo Finansów ma zamiar wprowadzić zmiany do klasyfikacji RB, przy czym nowe paragrafy i rozdziały zastąpią istniejące wydzielenia. Zapewniono mnie jednak, że nie ulegną zmianie ogólne cechy systemu, w tym zwłaszcza te, które odnoszą się do edukacji. Niektóre rozdziały edukacyjne będą w dalszym ciągu odnosić się do poszczególnych rodzajów szkół, a inne do różnego rodzaju jednostek administracyjnych i pomocniczych. Paragrafy wydatków zostaną wprawdzie zmodyfikowane i zreorganizowane, jednak w dalszym ciągu będzie to klasyfikacja rzeczowa, a nie funkcjonalna, uniemożliwiając wprowadzenie podziału według rodzaju pracowników. Przewidywane zmiany nie powinny w większym stopniu wpłynąć na poniższą dyskusję, oczywiście zakładając, że zostaną one wprowadzone w praktyce.
Niezależnie od statystyki budżetowej RB prowadzonej przez Ministerstwo Finansów, Polska dysponuje odrębną statystyką wynagrodzeń pracowników oświaty, której podstawą są wspomniane już sprawozdania Z. Roczne sprawozdanie Z-6 zawiera dane na temat wynagrodzeń i ich składników - wynagrodzenia zasadniczego, premii, wynagrodzenia za pracę w nadgodzinach, składek ZUS, itp. Kwartalne sprawozdanie Z-3 obejmuje te same pozycje danych. Klasyfikacja rodzajów wynagrodzeń jest tu bardziej szczegółowa, niż w statystykach Ministerstwa Finansów, jednak podobnie jak w przypadku danych RB informacji pochodzących ze sprawozdań Z-3 i Z-6 nie można podzielić według rodzaju pracowników. Jednak, jak już wcześniej wspomniano, do sprawozdania Z-6 dołączono specjalny aneks edukacyjny, który dostarcza nieco informacji na temat kadry nauczycielskiej. Dane o wynagrodzeniach dotyczą szeroko pojmowanej kategorii pracowników pedagogicznych i nie można wyróżnić tu żadnych podgrup. Możliwe jest tylko wprowadzenie podziału według szczebla i ogólnego rodzaju kształcenia (szkolnictwo podstawowe, średnie ogólnokształcące, średnie zawodowe, itd.), a nie według określonego typu szkoły. Aneks nie zwiera tak szczegółowego podziału według rodzaju wynagrodzenia, jak to ma miejsce w głównym sprawozdaniu Z-6. Jak się wydaje, dane te są słabo znane i nawet MEN rzadko je wykorzystuje. Tym niemniej mają one potencjalnie duże znaczenie, gdyż (o ile mi wiadomo) są to obecnie jedyne dostępne dane, które można wykorzystać do badań zróżnicowania szkół, gmin i powiatów pod względem poziomu wynagrodzenia nauczycieli.
Czy Ministerstwo Finansów dysponuje kompleksowymi danymi na temat wydatków edukacyjnych? Czy dane te obejmują wszystkie formy i źródła środków przeznaczonych na finansowanie oświaty i uwzględniają wszystkie wydatki osobowe i rzeczowe systemu edukacji? Odpowiedź, rzecz jasna, musi być negatywna. Część przeznaczonych na ten cel środków publicznych obejmują kategorie klasyfikacji budżetowej, a część środków pochodzących ze źródeł prywatnych nie jest wcale wykazywana w sprawozdaniach.
Dział "oświata i wychowanie" klasyfikacji budżetowej Ministerstwa Finansów obejmuje większość wydatków publicznych na finansowanie publicznych i prywatnych placówek oświatowych, a także większość środków przeznaczonych na finansowanie edukacji publicznej (pochodzących ze źródeł publicznych i prywatnych), wszakże z dwoma istotnymi wyjątkami.
Najbardziej widocznym przykładem wykazywania edukacyjnych wydatków publicznych w dziale nie związanym z oświatą są wydatki na organy rządowej i samorządowej administracji oświaty - chodzi tu o wydziały oświaty szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, kuratoria, a nawet Ministerstwo Oświaty. Wydatki te zostały włączone do działu 91 "organy administracji ogólnej", a nie do działu 79 "oświata i wychowanie". Oprócz zaniżenia kosztu edukacji w skali j.s.t. i całego kraju, niedopatrzenie to jest istotne z jeszcze jednego powodu: omawiane wydatki administracyjne wydatki to w dużej mierze wydatki osobowe, w tym również wynagrodzenia dla pracowników uznanych za "nauczycieli", których obejmuje Karta Nauczyciela (np. pedagodzy zatrudnieni w gminnych wydziałach oświaty i wizytatorzy pracujący w kuratoriach oświaty). Co najmniej część tych osób figuruje w bazach danych EN-3 i EWIKAN, a to oznacza, że statystyki wydatków na oświatę i pracowników oświaty są niespójne w wyniku nieuwzględnienia niektórych nauczycieli w odpowiednim dziale klasyfikacji budżetowej.
Poniżej zasygnalizuję kilka innych prawdopodobnych lub pewnych przykładów pominięcia w sprawozdaniach RB składników wydatków na oświatę:
Zwrot poniesionych przez przedsiębiorstwa kosztów kształcenia osób przyuczanych do wykonywania zawodu. Jak już wspomniałem w rozdziale II, uczniowie zawodu dzielą czas nauki pomiędzy szkołę i zakład pracy. Przedsiębiorstwom przysługuje zwrot części lub wszystkich kosztów związanych z nauką zawodu (szczegóły nie są mi znane), jednak środki na ten cel wypłacają Urzędy Pracy, a nie władze oświatowe, tak więc nie są one rozliczane jako wydatki na oświatę. W rezultacie wydatki na szkoły średnie i jednego ucznia szkoły średniej są zaniżane, chociaż zaniżenia nakładów ponoszonych na jednego ucznia można uniknąć przez zaliczenie uczniów zawodu do grupy uczniów uczęszczających do szkoły w niepełnym wymiarze godzin.[7]
Niektóre wydatki na transport uczniów. Wydatki ponoszone bezpośrednio na dowożenie dzieci autobusami szkolnymi są wykazywane jako wydatki na oświatę (rozdział 7913), jednak pominięto pośrednie koszty transportu, takie jak dotacje do nieodpłatnych lub zniżkowych biletów dla uczniów korzystających ze środków masowego transportu.
Prywatne dopłaty do szkół publicznych. Środki wpłacane do szkół przez komitety rodzicielskie uznano za pozabudżetowe i jako takie nie są one wykazywane w sprawozdaniach RB. Prawdopodobnie dotyczy to również innych prywatnych darowizn dla szkół. W sprawozdaniach S GUS przewidział miejsce na wykazanie kwot otrzymanych od komitetów rodzicielskich, jednak dane te nie zostały włączone do statystyki budżetowej.
Dotacje do podręczników szkolnych. Z niejasnych dla mnie powodów dotacje te nie są wykazywane w dziale 79, lecz zostały zaliczone do działu 96 "dotacje publiczne".
Niektóre lokalne wydatki na utrzymanie budynków i inne usługi pomocnicze. Jest to pozycja domyślna. Na podstawie doświadczeń innych państw podejrzewam, że część nakładów na tego rodzaju usługi nie jest wykazywana jako wydatki na oświatę, zwłaszcza w mniejszych gminach, gdyż są one zapewniane przez zakłady lub osoby fizyczne obsługujące inne, nie związane z oświatą, obiekty publiczne. (Przykładowo, w małym mieście pracownik odpowiedzialny za utrzymanie ratusza może również dbać o tereny szkolne).
Wszystkie powyższe pozycje należy zasadniczo uwzględnić przy ustalaniu kwoty łącznych wydatków i nakładów jednostkowych dla każdego szczebla edukacji publicznej. W moim odczuciu, po uwzględnieniu wszystkich obecnie brakujących elementów wydatki ponoszone w Polsce na oświatę zwiększyłyby się tylko nieznacznie - być może nieco ponad 10 procent.
Statystyka budżetowa z założenia dotyczy działalności finansowej sektora publicznego i nie obejmuje środków przekazywanych prywatnym placówkom oświatowym, chyba że środki te pochodzą ze źródeł publicznych. Szkoły prywatne odgrywają w Polsce niewielką rolę - uczęszcza do nich tylko około 1% uczniów szkół podstawowych i 5% uczniów szkół średnich. Tym niemniej dopiero po uwzględnieniu finansowania takich placówek uzyskamy pełny obraz zasobów przeznaczanych w Polsce na edukację i źródeł pochodzenia tych środków.
Statystyka budżetowa RB uwzględnia jeden składnik finansowania szkół prywatnych, a mianowicie część subwencji oświatowej należną z tytułu uczniów uczęszczających do szkół prywatnych. Zgodnie z obecnie stosowanym algorytmem przy naliczaniu wysokości subwencji uwzględniana jest liczba uczniów szkół prywatnych w danej gminie lub powiecie, jednak przysługuje im tylko połowa wagi przydawanej uczniom szkół publicznych. Jednostka samorządu terytorialnego powinna więc przeznaczyć na każdego ucznia szkoły prywatnej kwotę o 50% większą, niż w przypadku ucznia szkoły publicznej. Wystąpiły pewne kontrowersje, czy szkoły prywatne otrzymują należne im środki, jednak problem ten nie wchodzi w zakres niniejszego opracowania. Wysokość dotacji z budżetu państwa do uczniów szkół prywatnych można obliczyć na podstawie samego algorytmu, jednak nie wiem, czy środki przekazywane szkołom prywatnym z budżetów gmin są odrębnie wykazywane w klasyfikacji RB. Możliwe, że zostały one włączone do jednej z pozycji "dotacji" (paragraf wydatków 47 lub 48), jednak wymaga to potwierdzenia. Ważne jest to, aby takie transfery zostały oddzielone od innych lokalnych wydatków na oświatę, aby nie dopuścić do wypaczenia statystyki wydatków w przeliczeniu na jednego ucznia szkół publicznych.
Niezależnie od danych dotyczących liczby i struktury uczniów każda szkoła prywatna powinna w sprawozdaniu S wykazać dla GUS wysokość miesięcznego czesnego. W połączeniu z danymi o liczbie uczniów informacja ta może posłużyć do oszacowania dochodów szkoły z tytułu czesnego. Po dodaniu tej kwoty i przekazanych dotacji publicznych powinniśmy otrzymać prawie całą sumę środków, którymi dysponują szkoły prywatne.
Mimo że GUS regularnie zbiera informacje o dochodach i kosztach ze wszelkiego rodzaju firm prywatnych, a nawet placówek szkolnictwa wyższego, to jednak szkoły prywatne stopnia podstawowego i średniego, jak się wydaje, nie są zobowiązane do prowadzenia takiej sprawozdawczości. Poinformowano mnie, że szkoły prywatne typu for-profit i non-profit składają zwykłe deklaracje podatku dochodowego od osób prawnych, zawierające wszystkie dane na temat kosztów. Nie znam jednak stopnia szczegółowości takich deklaracji i nie wiem, czy możliwe jest ich wykorzystanie do celów nie związanych z ustalaniem należności podatkowych. Tak więc w chwili obecnej informacje na temat finansów szkół prywatnych są dostępne tylko z dwóch wcześniej wspomnianych źródeł, które dotyczą jedynie dochodów szkół prywatnych i nie zawierają żadnych informacji o sposobie wydatkowania środków przez instytucje prywatne. Tak więc mamy tu do czynienia z poważną luką w tej dziedzinie.
Całkowicie odmienną kategorią prywatnych wydatków na edukację są bezpośrednie zakupy pomocy szkolnych przez rodziny. Chodzi tu o takie pozycje, jak książki, materiały dydaktyczne, sprzęt sportowy i pomoce artystyczne. Polska należy do tych nielicznych krajów OECD, w których podręczniki nie są przekazywane uczniom nieodpłatnie, lecz muszą zostać zakupione przez rodziców. Zwiększa to znaczenie tej kategorii wydatków.
Stosunkowo niewiele państw prowadzi statystykę takich wydatków, głównie na podstawie powszechnych badań ankietowych budżetu gospodarstw domowych lub bardziej specjalistycznych badań wydatków edukacyjnych. Tak się składa, że w Polsce GUS prowadzi co miesiąc powszechne badania ankietowe budżetu gospodarstw domowych, które obejmują wiele kategorii wydatków edukacyjnych. Gospodarstwa domowe wykazują swoje wydatki na czesne, dodatkowe usługi, obowiązkowe i nieobowiązkowe wpłaty na fundusz komitetu rodzicielskiego oraz na książki i pomoc naukowe. Wydatki te można z reguły przyporządkować poszczególnym szczeblom systemu oświaty, jednak wydatki na książki, w tym również na podręczniki, zaliczono niefortunnie do działu "kultura", a nie "oświata", i dlatego nie można ich podzielić według szczebli edukacji. Niedopatrzenie to musi zostać w przyszłości wyeliminowane. Występuje tu ponadto problem koncepcyjny, który o ile mi wiadomo nie został zadowalająco rozwiązany w żadnym kraju, a mianowicie zagadnienie rozgraniczenia zakupów związanych z edukacją. Na przykład, czy koszt domowego komputera i abonamentu dostawcy usług internetowych należy zaliczyć w części czy też w całości do wydatków na edukację, gdyż każdy z nich może, oprócz edukacji, służyć do innych celów. Tak więc, chociaż Polska zalicza się do tych nielicznych krajów, które dysponują danymi na temat bezpośrednich zakupów gospodarstw domowych, to jednak wiele problemów w dalszym ciągu wymaga rozwiązania.
Polska statystyka budżetowa pozwala na precyzyjne określenie kwoty środków, które są przyznawane poszczególnym szczeblom systemu oświaty i poszczególnym rodzajom placówek, jednak dostarcza bardzo niewiele informacji na temat sposobu wykorzystania środków przeznaczonych na oświatę. Co szkoły kupują za środki przekazywane z budżetów lokalnych? Jaką część budżetu szkolnego stanowią wynagrodzenia nauczycieli, kierownictwa, innych pracowników pedagogicznych i pracowników zaplecza? Jaką część budżetu stanowią wydatki na materiały dydaktyczne i wyposażenie? Jak już wspomniałem, statystyka RB wrzuca do jednego wspólnego worka wydatki ponoszone na wszystkich pracowników oświaty. Z danych tych można się, na przykład, dowiedzieć jaką kwotę wydatkowano na pracowników szkół podstawowych, a nawet jaka część tych wydatków przypada na wynagrodzenia, premie i dodatki, jednak nie jest możliwe wprowadzenie podziału wydatków według rodzaju pracowników, a nawet określenie kwoty wydatkowanej ogółem na nauczycieli szkół podstawowych. Właśnie brak możliwości wprowadzenia takiego podziału, a w konsekwencji określenia poziomu wydatków na podstawowe zasoby procesu kształcenia, jest moim zdaniem największą wadą obecnej statystyki wydatków.
Jakie kategorie podziału wydatków osobowych należałoby uwzględnić? Pierwszym i najważniejszym posunięciem w tym zakresie powinno być odróżnienie wydatków na pracowników pedagogicznych (czyli szeroko rozumianych "nauczycieli") od wydatków na innych pracowników oświaty. W ten sposób uzyskamy dane o wydatkach na nauczycieli, które będą zgodne z istniejącymi danymi o liczbie nauczycieli, co umożliwi obliczenie przeciętnego wynagrodzenia nauczyciela dla każdego szczebla systemu oświaty i dla każdego rodzaju szkoły, a także przeprowadzenie porównań pomiędzy poszczególnymi szkołami i różnymi j.s.t. Wprawdzie już obecnie można przeprowadzić takie obliczenia, przynajmniej w teorii, na podstawie danych aneksu edukacyjnego do sprawozdania Z-6, jednak dane te są pod innymi względami niespójne ze statystyką prowadzoną przez MEN.
Zagadnienie zakresu podziału wydatków osobowych jest analogiczne do wcześniej omawianego pytania o zakres podziału danych o liczbie pracowników. Kolejnym logicznym krokiem powinno być wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy wydatkami na "prawdziwych" nauczycieli, czyli realizującymi program nauczania, a wydatkami na innych pracowników pedagogicznych. W ten sposób uzyskamy trójdzielną klasyfikację wydatków osobowych, która będzie pod każdym względem spójna z poprzednio zaproponowanym podziałem pracowników oświaty na trzy odrębne grupy:
Na podstawie uzyskanych wyników możliwe będzie porównanie jednostek samorządu terytorialnego pod względem takich zmiennych, jak poziom wydatków na nauczycieli w przeliczeniu na jednego ucznia, poziom wydatków na nauczycieli wyrażony jako procent łącznych wydatków osobowych, czy poziom wydatków na nauczycieli wyrażony jako procent wszystkich nakładów bieżących.
Można również zastanowić się nad wprowadzeniem dalszego podziału wydatków osobowych według określonych grup zawodowych - czyli na wydatki ponoszone na dyrektorów szkół i ich zastępców, psychologów, bibliotekarzy, itp. - a także nad podobnym podziałem wydatków na pracowników pozadydaktycznych. Musiałby temu towarzyszyć, rzecz jasna, podobny podział danych o liczbie pracowników (zgodnie z opisem przedstawionym w rozdziale III), który powinien wyróżniać dokładnie te same grupy zawodowe. Można również poprzestać na niższym stopniu szczegółowości wprowadzając tylko w kategoriach "inni pracownicy pedagogiczni" i "pracownicy pozapedagogiczni" rozróżnienie pomiędzy osobami pracującymi bezpośrednio w szkołach i zatrudnionymi w różnych jednostkach administracyjnych i pomocniczych. Na tej podstawie analitycy mogliby odróżnić koszty prowadzenia szkół od "ogólnych" kosztów szeroko rozumianego systemu edukacji.
Ważnym aspektem wpływającym na zasadność i możliwość wprowadzenia podziałów o różnym stopniu szczegółowości jest to, że w polskich warunkach wszelki podział wykraczający poza zwykłe odróżnienie pracowników pedagogicznych od pozadydaktycznych wymagać będzie określenia tej części wynagrodzenia pracownika, która przypada na każdą z pełnionych przez niego funkcji. Najlepszym przykładem jest tu wynagrodzenie dyrektorów szkół, które należałoby podzielić między kategorie "nauczycieli realizujących program nauczania" i "innych pracowników pedagogicznych". Pierwszy problem ma aspekt praktyczny: jednostki sprawozdawcze musiałyby obliczyć nie tylko liczbę godzin pracy zatrudnionego przypadającą na każdą z pełnionych funkcji (na zasadach omówionych w rozdziale III), ale również proporcjonalny udział pensji i innych składników wynagrodzenia. Kolejny problem ma aspekt koncepcyjny. Nie bardzo wiadomo, jak należałoby podzielić wynagrodzenie dyrektora szkoły prowadzącego zajęcia w niepełnym wymiarze godzin pomiędzy pełnione przez niego stanowisko kierownicze i funkcję nauczyciela. Można przypuszczać, że funkcja kierownicza ma większe znaczenie niż nauczycielska, co oznacza, że prosty podział "pół na pół" może nie wystarczyć. Chociaż decydenci i analitycy z pewnością powitaliby z zadowoleniem dane osobowe przedstawione według pełnionej funkcji czy zajmowanego stanowiska, to jednak nie jestem przekonany, czy takie korzyści zrównoważą dodatkowe obciążenie jednostek sprawozdawczych i większy stopień złożoności systemu.
Możliwość wprowadzenia takiego rozwiązania w życie zwiększa to, że większość danych niezbędnych do wprowadzenia podziału wydatków osobowych już obecnie jest dostępna na poziomie poszczególnych szkół, przy czym część takich danych opracowują gminy i powiaty. Przedstawiciele władz samorządowych poinformowali mnie w Warszawie, że w projektach budżetu przekazywanych samorządom szkoły rutynowo wykazują (przynajmniej w niektórych regionach Polski) dane osobowe w rozbiciu następujące trzy grupy pracowników: nauczycieli, pracowników administracyjnych i technicznych. Różnice między pierwszą grupą i sumą dwóch ostatnich grup odpowiadają wyróżnionym przeze mnie grupom pracowników pedagogicznych i pozapedagogicznych. Natomiast grupy pracowników administracyjnych odpowiadają zasadniczo podziałowi na pracowników umysłowych i fizycznych. Szczegółowe dane osobowe wykazywane przez szkoły w sprawozdaniach organizacyjnych można wykorzystać, w połączeniu z danymi o wynagrodzeniach pracowników, do wprowadzenia dalszego podziału danych o wydatkach osobowych. Mimo że forma budżetu szkoły i sprawozdań organizacyjnych nie jest ujednolicona w skali całego kraju, to jednak samorządy lokalne mogłyby na żądanie opracować dane według wspomnianych standardowych grup pracowników.
Na uwagę zasługuje również zagadnienie podziału wydziału wydatków rzeczowych. Specjalistom odpowiedzialnym za planowanie w zakresie edukacji zapewne potrzebne są dane o wydatkach w podziale na pomoce dydaktyczne, materiały niezbędne do naprawy dachu szkoły, sprzęt taki jak komputery, czy też urządzenia grzewcze. Wprawdzie paragraf 38 klasyfikacji budżetowej dotyczy wydatków na pomoce naukowe, dydaktyczne i książki, ale paragraf 31 "materiały i wyposażenie", jak rozumiem, obejmuje zarówno pozycje dydaktyczne jak i nie dydaktyczne co sprawia, że obecnie nie można rozróżnić tych kategorii. Klasyfikacja budżetowa wprowadza dość tajemniczy podział usług na materialne i niematerialne (paragrafy wydatków 36 i 37). Chociaż nie jestem pewien znaczenia każdego z tych terminów, to jednak muszę z zauważyć, że do usług niematerialnych wyraźnie zaliczono, co zaskakujące, "świadczenia wypłacane osobom fizycznym na podstawie umowy o dzieło lub umowy zlecenia", a więc pozycję, która powinna zostać włączona do wydatków osobowych. (Jest to przykład zepchnięcia na dalszy plan argumentów merytorycznych przez rozróżnienia prawne lub umowne.)
Należy również rozważyć celowość wprowadzenia podziału nakładów inwestycyjnych. Specjaliści odpowiedzialni za planowanie wydatków na oświatę powinni mieć zapewnioną możliwość wyróżnienia nakładów inwestycyjnych przeznaczonych na (a) realizację nowych budynków szkolnych i innych obiektów oświatowych, (b) modernizację i remonty istniejących obiektów, (c) pozyskanie wyposażenia dydaktycznego, oraz (d) pozyskanie innego sprzętu. Dlatego też konieczne jest wyjaśnienie podstawy odróżnienia wydatków na materiały i wyposażenie wykazywanych w paragrafie 31 od wydatków na finansowanie inwestycji (paragraf 72). Odnośnie tej ostatniej pozycji pragnę podkreślić, że w porównaniu z innymi krajami udział wydatków na oświatę wykazywanych jako nakłady inwestycyjne (11.7 %) jest niezwykle wysoki (patrz tabela 4). Uzasadnia to podejrzenie, że oprócz wartości inwestycji zrealizowanych w danym roku do paragrafu 72 zaliczane są również inne wydatki, takie jak na przykład odsetki lub spłata kredytów inwestycyjnych. Kwestia ta wymaga przeprowadzenia dodatkowych badań celem wyjaśnienia stwierdzonych różnic.
Jeżeli zgodzimy się z tym, że konieczne jest wprowadzenie dodatkowego podziału wydatków na oświatę i uporządkowanie wyróżnionych grup to powstaje pytanie o sposób realizacji tego zadania w sytuacji, gdy dane statystyczne na temat wydatków na oświatę pochodzą ze sprawozdań budżetowych, które obejmują wszystkie sektory publiczne. Ministerstwo Finansów zapewne nie powita z zadowoleniem propozycji wprowadzenia zmian do całego systemu klasyfikacji budżetowej tylko po to, aby decydenci odpowiedzialni za sprawy oświaty uzyskali dodatkowe informacje. Dostrzegam następujące możliwości rozwiązania tego problemu:
Wariant 1: Uzupełnienie paragrafów wydatków o dodatkowe podparagrafy. Obecnie obowiązujący system działów i paragrafów klasyfikacji budżetowej pozostałby zasadniczo w niezmienionym kształcie, przy czym dział "Oświata i wychowanie" zostałby uzupełniony o zestaw podparagrafów opracowanych z myślą o uzyskaniu dodatkowych informacji o wydatkach na oświatę. Podparagrafy te wprowadzałyby jako minimum podział na nauczycieli, innych pracowników pedagogicznych i pracowników pozapedagogicznych, a być może również dodatkowe podziałki wyróżnianych obecnie wydatków rzeczowych i nakładów inwestycyjnych. Podparagrafy dotyczące wyróżnionych grup pracowników zostałyby włączone do paragrafów klasyfikacji budżetowej odnoszących się do uposażeń, nagród, składek ZUS i innych świadczeń. Jednostki samorządu terytorialnego zostałyby zobowiązane do wykazywania wszystkich wynagrodzeń pracowników oświaty zgodnie z nowymi podparagrafami, a jednostki odpowiedzialne za opracowanie danych przedstawiałyby dane zbiorcze dla wszystkich podparagrafów danego paragrafu, aby łączne wynagrodzenie dla każdej grupy pracowników.
Wariant 2. Wprowadzenie rachunku pomocniczego oświaty. Rachunek pomocniczy przeznaczony jest dla określonego sektora - w tym przypadku dla oświaty - i jest całkowicie zgodny z zasadniczym rachunkiem budżetu państwa, od którego może się jednak różnić większym stopniem szczegółowości, a także szerszym ujęciem danego sektora. We Francji prowadzony jest rachunek pomocniczy dochodów budżetu państwa, jednak w tym przypadku Finansów.[8] Rachunek pomocniczy umożliwia wprowadzenie większego stopnia szczegółowości dzięki wyróżnieniu podgrup, które po zsumowaniu według określonych zasad odpowiadają danym zbiorczym dla poszczególnych kategorii konta głównego. Rachunek pomocniczy oświaty powinien zawierać odrębne podgrupy dla danych o nauczycielach i innych rodzajach pracowników oświaty, których suma odpowiadać będzie łącznej kwocie wydatków na pracowników oświaty. Poszerzenie zakresu można osiągnąć poprzez włączenie do rachunku pomocniczego oświaty tych rodzajów działalności, których nie obejmuje rachunek syntetyczny (chodzi tu na przykład o niektóre programy doskonalenia zawodowego i wychowania przedszkolnego), jednak w przypadku Polski nie będzie to miało większego znaczenia. MEN i Ministerstwo Finansów musiałyby ściśle ze sobą współpracować przy opracowywaniu rachunku pomocniczego, aby z jednej strony zostały zaspokojone potrzeby MEN, a z drugiej - zapewnić zgodność z ogólnymi ramami budżetu. Dodatkowe dane byłyby uzyskiwane za pomocą nowego opracowanego przez oba ministerstwa aneksu edukacyjnego do sprawozdania RB-28.
Wariant 3. Wprowadzenie dodatkowych sprawozdań zgodnych ze statystyką budżetową. Rozwiązanie to, mniej formalne w porównaniu z rachunkiem pomocniczym, polegałoby na wprowadzeniu przez MEN i/lub GUS dodatkowych sprawozdań, w których samorządowe jednostki prowadzące wykazywałyby dodatkowe szczegółowe dane w ramach paragrafów wydatków sprawozdania RB-28. Takie dodatkowe pozycje powinny obejmować dane o wydatkach osobowych według rodzaju pracowników, a także pewne dodatkowe dane o wydatkach rzeczowych i nakładach inwestycyjnych. Jak już wspomniano, samorządy terytorialne już obecnie gromadzą wystarczającą, jak się wydaje, liczbę danych do wprowadzenia tego wariantu.
Wariant 4. Wprowadzenie odrębnego systemu statystyki finansowania oświaty. W niektórych państwach wszystkie dane statystyczne na temat finansowania oświaty pochodzą ze statystyki budżetowej, a w innych istnieją odrębne systemy zbierania informacji o finansowaniu oświaty, głównie od jednostek prowadzących szkoły i odpowiedzialnych za wydatkowanie środków przeznaczonych na oświatę. Takie odrębne systemy wprowadziły przede wszystkim kraje ze zdecentralizowanymi systemami edukacji, takie jak Wielka Brytania, Stany Zjednoczone czy Kanada. Natomiast pierwsze ze wspominanych tu rozwiązań spotykane jest głównie w krajach o bardziej scentralizowanych systemach edukacji. W wyniku reform przeprowadzonych w okresie minionych dziesięciu lat i decentralizacji Polska dołączyła do pierwszej grupy państw.
Zasadnicze powody, dla których w Polsce powinien zostać wprowadzony odrębny system statystyki finansowania systemu oświaty są następujące: (1) uzyskanie danych statystycznych na temat finansowania oświaty o wyższym stopniu szczegółowości, niż w przypadku statystyki budżetowej, oraz (2) wprowadzenie klasyfikacji opracowanej z myślą o potrzebach decydentów oświaty, unikając przy tym ograniczeń wynikających z konieczności przestrzegania norm klasyfikacji budżetowej. Oprócz wspomnianego wcześniej podziału na wydatki osobowe i rzeczowe, układ tego systemu mógłby różnić się od sprawozdania RB również pod innymi konstruktywnymi względami. Przykładowo, zamiast wykazywać takie pozycje, jak transport uczniów czy jednostki administracji szkolnej w odrębnych rozdziałach taksonomii RB, w budowanym od podstaw systemie danych o finansowaniu edukacji takie wydatki zostałyby przypisane odpowiednim szczeblom lub rodzajom edukacji. Ponadto system możnaby opracować w sposób umożliwiający precyzyjne odróżnienie kosztów ponoszonych na poziomie budynku szkolnego od środków wydatkowanych na szczeblu lokalnym, regionalnym i administracji centralnej.
Aby zilustrować różnice pomiędzy takim odrębnym systemem a obecnym systemem danych budżetowych omówię dwie najistotniejsze cechy strukturalne systemu danych na temat finansowania edukacji opracowanego przez Krajowe Centrum Statystyki Oświaty Stanów Zjednoczonych (NCES). Pierwsza z nich polega na tym, że system amerykański zawiera oprócz rachunku wydatków również rachunek dochodów oświaty w rozbiciu na poszczególne źródła środków finansowych. W przypadku Polski oznaczałoby to rozróżnienie pomiędzy środkami przeznaczonymi na finansowanie oświaty, które pochodzą z (a) subwencji oświatowej pochodzącej z budżetu państwa, (b) dotacji celowych (na przykład dotacji inwestycyjnych przyznawanych przez wojewodę), (c) środków przyznawanych przez gminy z dochodów własnych, oraz (d) środków wypracowanych lub uzyskanych przez poszczególne szkoły. Drugą różnicą jest to, że rachunek wydatków ma formę tabeli, w której wydatki wykazywane są jednocześnie według "celu" i "funkcji". Kategorie celu są zbliżone do paragrafów wydatków polskiej klasyfikacji budżetowej - wynagrodzenia i świadczenia pracownicze, materiały, zakup usług, sprzętu, itp. Klasyfikacja funkcjonalna wprowadza rozróżnienie pomiędzy kształceniem, czyli funkcją czysto pedagogiczną, a takimi dodatkowymi funkcjami pomocniczymi jak: (a) pomoc dla uczniów (poradnictwo, pomoc psychologa, pomoc zdrowotna, itp.), (b) pomoc specjalistyczna dla pracowników (nadzór pedagogiczny, opracowanie programów nauczania, biblioteki i media, itp.), (c) administracja ogólna systemu szkolnego, (d) administracja w poszczególnych szkołach, (e) usługi pomocnicze, (f) eksploatacja i konserwacja budynków i innych obiektów szkolnych, (g) transport uczniów, oraz (h) inne usługi pomocnicze. Pomimo poważnych wad i odmiennych warunków system amerykański mógłby, moim zdaniem, stanowić punkt wyjścia do opracowania podobnego systemu w Polsce.[9] Warto wspomnieć tu o jeszcze innym aspekcie systemu amerykańskiego, który można z powodzeniem zastosować w polskich warunkach - do formularzy amerykańskich sprawozdań dołączany jest szczegółowy poradnik, w którym wyjaśniono, pozycja po pozycji, co należy wykazać w każdej rubryce dochodu i tabeli wydatków.
Jeszcze przed formalnym uzyskaniem członkostwa OECD w 1996 r. Polska uczestniczyła w pracach nad projektem stworzenia międzynarodowych wskaźników edukacyjnych OECD. W wyniku prac prowadzonych w ramach tego projektu powstają publikowane co roku w serii raportów Education at a Glance (Przegląd Oświaty) edukacyjne wskaźniki porównawcze, w tym również wskaźniki dotyczące wydatków. Początkowo Polska nie przekazywała do OECD danych statystycznych dotyczących oświaty, jednak obecnie wywiązuje się już z tych obowiązków i dlatego też Główny Urząd Statystyczny prowadzi działania mające na celu zwiększenie zakresu i poprawę jakości danych służących do porównań międzynarodowych. Pragnę przekazać tu kilka spostrzeżeń na temat działań podejmowanych przez Polskę w celu dostosowania statystyki wydatków na oświatę do specyfikacji OECD oraz potrzeb w tym zakresie.
Jaki powinien być zakres danych? Pytanie o zakres wydatków na oświatę wykazywanych w sprawozdaniach dla OECD jest blisko związane z omawianą wcześniej kwestią zakresu prowadzonej w Polsce statystyki finansowania oświaty. Tak sprawozdania dla OECD, jak i statystykę finansowania oświaty należy uzupełnić o te same brakujące obecnie pozycje w celu zapewnienia wymaganego stopnia szczegółowości danych o poziomie wydatków na administrację oświaty szczebla gminnego, powiatowego, wojewódzkiego i centralnego, kosztach szkolenia uczniów zawodu w przedsiębiorstwach, o środkach wpłacanych do szkół przez gospodarstwa domowe, itd. Nie jestem pewien, co obejmują dane GUS dotyczące oświaty przedszkolnej, tzn. czy uwzględniają one czesne, tak więc nie wiadomo, czy również ta pozycja wymaga uzupełnienia. Konieczne może okazać się także wyeliminowanie niektórych pozycji polskiej statystyki wydatków. Przykładowo, dział edukacyjny sprawozdania RB-28 obejmuje, jak się wydaje, niektóre formy opieki świetlicowej i wypoczynku dzieci i młodzieży, których OECD nie uważa za działalność oświatową.
Środki przeznaczone na finansowanie szkół publicznych i prywatnych, środki pochodzące ze źródeł publicznych i prywatnych. W jedynej edycji sprawozdania Polski dla OECD, z którą miałem możliwość się zapoznać (za rok finansowy 1997), nie wykazano żadnych środków przekazanych szkołom przez gospodarstwa domowe. Oznacza to, że sprawozdanie nie obejmuje kwot wpłacanych do budżetów szkół przez gospodarstwa domowe, opłat za korzystanie z przedszkoli i czesnego szkół prywatnych. GUS może wyeliminować, przynajmniej częściowo, te luki wykorzystując wspomniane wcześniej źródła informacji o wydatkach gospodarstw domowych, jednak nie wiem czy GUS podjął już takie działania lub planuje wykorzystać te dane w odniesieniu do opracowań statystycznych za rok 1998. Ponadto nie wykazano żadnych danych w części sprawozdania dla OECD, która dotyczy wydatków na szkoły prywatne - nawet kwoty dotacji przekazanych szkołom prywatnym z budżetu państwa. Jak się wydaje, kwota ta nie została oddzielona od środków przekazanych z budżetu na szkoły publiczne. Jak już wcześniej wspomniano, GUS dysponuje danymi na temat wysokości czesnego i dotacji budżetowych do szkół prywatnych, a nawet niektórymi danymi na temat bezpośrednich zakupów pomocy szkolnych przez gospodarstwa domowe. Nie widzę powodu, dla którego GUS nie mógłby dołączyć tego rodzaju szacunkowych danych do kolejnych sprawozdań dla OECD.
Klasyfikacja według szczebli edukacji. Obowiązująca wcześniej w Polsce struktura edukacji, obejmująca ośmioletnią szkołę podstawową i trzy lub pięcioletnią szkołę średnią, była niezgodna z przyjętym w OECD trójpodziałem na szkolnictwo podstawowe, średnie niższego stopnia i średnie wyższego stopnia. Jednak obecnie, po wprowadzeniu gimnazjów i układu 6-3-3 lub 6-3-4, struktura ta będzie bardzo zbliżona (chociaż dopiero w roku 2001) do tej obowiązującej w tych krajach, co ułatwi przekazywanie danych zgodnie z wymaganiami OECD. (To samo dotyczy wydatków na szkolnictwo wyższe, jednak zagadnienie to wykracza poza zakres niniejszego opracowania.)
Wydatki według źródeł środków. Dane przekazywane przez Polskę OECD nie pozwalają na uzyskanie rzetelnego obrazu źródeł środków przeznaczonych na finansowanie zadań edukacyjnych, jednak problem ten wynika nie tyle z polskiej statystyki, co raczej z ograniczeń przyjętej przez OECD struktury rachunków. Ponieważ subwencję oświatową zaliczono w Polsce do transferów ogólnych, GUS nie wykazuje jej w tej kategorii OECD, która nosi nazwę "transfery oświatowe z budżetu centralnego do budżetów samorządowych". Zgodnie z instrukcją OECD należy tu wykazać jedynie transfery środków przeznaczonych wyłącznie na finansowanie oświaty. W rezultacie na podstawie przekazanych informacji można uzyskać fałszywy pogląd, jakoby zadania oświatowe były finansowane przede wszystkim przez samorządy, a nie z budżetu państwa. Ta sama uwaga dotyczy zresztą danych pochodzących z Wielkiej Brytanii, gdzie podobnie jak w Polsce oświata finansowana jest głównie za pomocą subwencji ogólnych przekazywanych jednostkom samorządu terytorialnego odpowiedzialnych za cały wachlarz zadań. Do OECD zwrócono się już z wnioskiem o wprowadzenie rozwiązań umożliwiających uwzględnienie takiego sposobu finansowania, jednak jak dotychczas bez rezultatu. Dlatego też obecnie nie można prowadzić rzetelnych porównań źródeł finansowania oświaty pomiędzy Polską i Wielką Brytanią, a większością innych krajów.
Wydatki według kategorii zasobów. Z omówionych wcześniej szczegółowo powodów Polska nie dysponuje danymi, które są wymagane do przedstawienia wydatków na pracowników oświaty w podziale na nauczycieli bezpośrednio realizujących program nauczania i innych pracowników lub zgodnie z trzema wyróżnionymi przez OECD grupami pracowników: nauczycieli, innych pracowników pedagogicznych, administracyjnych i specjalistycznych oraz pracowników pomocniczych. Polska nie stanowi tu wyjątku, gdyż wiele innych państw nie może wykazać wydatków na oświatę zgodnie z dyrektywami OECD. Jedynym rozwiązaniem jest podział wydatków osobowych ponoszonych w skali całego kraju w zakresie niezbędnym do wprowadzenia wspomnianych rozróżnień.
Ogólnie rzecz biorąc jestem zdania, że Polska posiada ponadprzeciętne możliwości prezentacji danych o wydatkach na oświatę zgodnie z wymaganiami OECD - czy też mówiąc precyzyjniej, Polska mogłaby sytuować się w rankingu powyżej średniej, gdyby w pełni wykorzystano tu już obecnie dostępne informacje finansowe. Jak się wydaje, GUS podjął działania zmierzające w tym kierunku i powinien osiągnąć wyznaczony cel już w najbliższej lub kolejnej edycji sprawozdania, oczywiście pod warunkiem, że działania te będą prowadzone w dalszym ciągu.
[7] Kluczem do prawidłowego obliczenia wydatków ponoszonych na jednego ucznia jest
zgodność danych o wydatkach i liczbie uczniów. Jeżeli wydatki ponoszone przez pracodawcę na szkolenie lub kwoty zwracane przez
budżet z tego tytułu nie są zaliczane do wydatków, to uczniów zawodu należałoby wykazywać jako kształcących się w szkole
zawodowej w niepełnym wymiarze godzin. Jeżeli jednak kwoty zwracane przedsiębiorstwom (a mówiąc ściślej rzeczywisty koszt
szkolenia w przedsiębiorstwach) są włączane do wydatków na oświatę, to uczniów zawodu należy uznać za kształcących się w pełnym
wymiarze godzin przy obliczaniu wydatków ponoszonych na jednego ucznia.
Powrót
[8] Można również rozważyć celowość wprowadzenia rachunku
pomocniczego dochodów budżetu państwa, jednak sposób prowadzenia tych rachunków w Polsce nie jest mi znany i nie miałem
możliwości omówienia tej koncepcji z kompetentnymi osobami.
Powrót
[9] Jedną z wad systemu amerykańskiego jest to, że nie uwzględnia on kategorii
nauczycieli bezpośrednio realizujących program nauczania. Najbardziej zbliżoną kategorią są wydatki osobowe poniesione na
nauczanie. Kategoria ta obejmuje przede wszystkim wydatki na nauczycieli. Jednak za najpoważniejszą wadę tego systemu należy
uznać to, że wydatki nie są wykazywane według szczebli edukacji. W poszczególnych stanach i jednostkach samorządowych obowiązują
odmienne definicje szczebli edukacji (poczynając od szkolnictwa podstawowego, poprzez średnie niższego stopnia do średniego
wyższego stopnia), dlatego też dane zbiorcze o wydatkach ponoszonych w skali całego kraju wykazywane są łącznie dla przedszkoli,
szkół podstawowych i średnich.
Powrót