Statystyka nauczycieli i innych pracowników oświaty prowadzona jest w Polsce w sposób budzący wiele zastrzeżeń. Dane o liczebności i strukturze kadry nauczycielskiej są obecnie zbierane w całym kraju za pomocą czterech różnych i nieskoordynowanych ankiet kierowanych do szkół. Ankiety te różnią się zakresem, a każda z nich definiuje "nauczyciela" w nieco odmienny sposób. Łączy je jednak jedna wspólna cecha - każda z nich dotyczy nie tylko osób realizujących program nauczania, ale również pracowników zapewniających różne formy wsparcia administracyjnego i pedagogicznego. Tylko jedna ankieta - spis kadry nauczycielskiej EWIKAN (omówiony poniżej) - umożliwia uporządkowanie nauczycieli według zadań realizowanych w pełnym i niepełnym wymiarze godzin, czyli wprowadzenie podziału nauczycieli według szeroko zdefiniowanych grup funkcyjnych. Dostępne dane na temat pracowników zaplecza są bardzo ograniczone i nie pozwalają na wprowadzenie klasyfikacji według pełnionej funkcji. Ponadto jedyne dostępne obecnie dane o wynagrodzeniach pracowników dotyczą tak szeroko zdefiniowanych kategorii zawodowych, że trudno na ich podstawie wyrobić sobie pogląd na zależności pomiędzy stanem zatrudnienia a wydatkami na oświatę.
Biorąc pod uwagę zakres problemów, w rozdziale tym omówione zostaną przede wszystkim następujące zagadnienia:
Zanim przystąpię do omawiania tych zagadnień przedstawię w zarysie główne cechy obecnych ankiet na temat zatrudnienia w oświacie, zakres uzyskiwanych za ich pomocą informacji oraz zastrzeżenia wobec każdej ankiety.
Jak już wspomniałem, aktualnie informacje o liczbie nauczycieli, a w pewnych przypadkach również o funkcjach i ich dane osobowe, uzyskiwane są w Polsce z czterech różnych źródeł. Są to GUS-owskie formularze S, formularz EN-3 MEN, prowadzony co dwa lata spis nauczycieli EWIKAN oraz ankieta o zatrudnieniu Z-6 prowadzona przez GUS dla Urzędu Pracy. Formularz EN-3 dostarcza również pewnych danych na temat pracowników pozadydaktycznych. Ponadto formularz RB-70 Ministerstwa Finansów oraz wiele formularzy z GUS-owskiej serii Z zawierają kilka pozycji danych o pracownikach oświaty ogółem, nie wprowadzając rozróżnienia między pracownikami dydaktycznymi i pozadydaktycznymi. Pokrótce omówię tu każdy z tych zbiorów danych.
Niezależnie od danych na temat liczby i struktury uczniów, wcześniej omówione formularze S służą również uzyskania informacji o liczbie nauczycieli, jednak zakres żądanych informacji o nauczycielach jest bardzo ograniczony. Przedstawione poniżej odnośne działy kwestionariuszy kierowanych do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, szkół podstawowych, gimnazjów oraz do szkół ogólnokształcących (odpowiednio S-01, 02, 05) obejmują jedynie trzy pozycje danych. Są to: liczba nauczycieli pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i zatrudnionych na umowę zlecenie - zatrudnianych czasem, choć nie zawsze, dorywczo do realizacji określonego zadania.
|
Nauczyciele (realizujący program nauczania) |
Pełnozatrudnieni | |
| Niepełnozatrudnieni (w osobach) | ||
| Zatrudnieni na umowę zlecenie |
(Formularz S-07 przeznaczony dla szkół zawodowych wyróżnia wprawdzie w instrukcji te same trzy kategorie nauczycieli, jednak brak w nim odrębnych wierszy do wykazania pracowników niepełnozatrudnionych i zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia.)
Podobnie jak w przypadku danych o liczbie i strukturze uczniów, informacje dotyczące zatrudnienia odnoszą się do stanu na początek września. Oznacza to, że dane te nie zawsze odpowiadają przeciętnemu zatrudnieniu nauczycieli w pełnym i niepełnym wymiarze godzin w ciągu roku szkolnego i roku finansowego. Tak więc nie zawsze są one zgodne z gromadzonymi przez Ministerstwo Finansów danymi o wydatkach osobowych, które z natury rzeczy odnoszą się do wydatków ponoszonych w ciągu całego roku finansowego.
Zgodnie z instrukcją do formularzy S szkoły muszą wykazywać jedynie nauczycieli "realizujących program nauczania". Jest to termin dość niejednoznaczny, który jak sądzę odnosi się do osób pracujących bezpośrednio z uczniami w celu osiągnięcia celów postawionych przed zatwierdzonym programem nauczania. Wyróżniono w ten sposób stosunkowo dość ogólnie zdefiniowaną kategorię "nauczycieli", która jest jednak sformułowana mniej ogólnie, niż kategorie zawarte w innych opisanych poniżej bazach danych. Oprócz tych pracowników, których głównym lub jedynym zadaniem jest prowadzenie zajęć, kategoria ta obejmuje kierowników szkół i ich zastępców (zgodnie z Kartą Nauczyciela pensum tych osób wynosi co najmniej trzy godziny zajęć tygodniowo, a często jest to znacznie więcej godzin), psychologów i logopedów zatrudnionych w pełnym wymiarze godzin oraz katechetów. Z niezrozumiałych powodów definicja podana w formularzu S nie obejmuje (1) szkolnych bibliotekarzy, chociaż przynajmniej niektórzy z nich prowadzą zajęcia dydaktyczne (podczas gdy włączeni do tej kategorii psychologowie zwykle nie prowadzą takich zajęć), a także (2) specjalistów zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin (chodzi tu zapewne o psychologów, logopedów i być może inne osoby), mimo że pełnozatrudnieni specjaliści i niepełnozatrudnieni nauczyciele nie będący specjalistami zostali zaliczeni do tej kategorii.[3] Takie uściślenia sprawiają, że definicja terminu "nauczyciel" jest wewnętrznie sprzeczna. W instrukcji do wypełnienia formularzy S wyszczególniono wiele innych kategorii osób, których nie należy uwzględniać. Są to między innymi: nauczyciele prowadzący zajęcia pozalekcyjne, pracownicy świetlic oraz wszyscy nauczyciele korzystający w dniu spisu z różnego rodzaju urlopów (oprócz urlopów wypoczynkowych).
Poważną luką jest to, że sprawozdania S nie pozwalają na uzyskanie danych o osobach posiadających kwalifikacje nauczycielskie (i objętych Kartą Nauczyciela), które pracują w różnego rodzaju pozaszkolnych jednostkach organizacyjnych i pomocniczych. Wśród takich pominiętych organizacji są gminne i powiatowe wydziały oświaty, kuratoria, a nawet samo Ministerstwo Edukacji Narodowej. Dlatego też można przyjąć, że sprawozdania S z założenia nie służą do uzyskania pełnych danych o liczbie pedagogów w Polsce.
Zostałem poinformowany, że zebrane na podstawie sprawozdań S informacje o liczbie nauczycieli służą do obliczenia przez MEN liczby uczniów przypadających na jednego nauczyciela. Sposób obliczenia tego wskaźnika musi jednak zostać wyjaśniony, gdyż uzyskiwane ze sprawozdań S dane o liczbie nauczycieli nie nadają się do tego celu z jednego istotnego powodu: dane te obejmują jedynie fizyczną liczbę nauczycieli zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin i na umowę zlecenie, a nie liczbę przeliczeniowych nauczycieli pełnozatrudnionych, i dlatego takie osoby nie mogą zostać właściwie uwzględnione przy obliczaniu liczby uczniów przypadających na jednego nauczyciela. Powrócę do tego problemu w dalszej części opracowania poświęconej pomiarom liczby pracowników pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych.
Niezależnie od obowiązku wypełnienia odpowiedniego formularza GUS-owskiego S, każda polska szkoła przekazuje na początku roku szkolnego bezpośrednio do MEN sprawozdanie o stanie zatrudnienia (formularz EN-3). Stosowana w ostatnich latach wersja arkusza spisowego EN-3 (wrzesień 1999 r.) zawierała tabelę z podziałem nauczycieli według stażu pracy (w dwuletnich przedziałach) i posiadanych kwalifikacji edukacyjnych (pięć stopni). Każda rubryka tej tabeli zawiera dwie pozycje danych, które dotyczą liczby pełnozatrudnionych nauczycieli i liczby przeliczeniowych nauczycieli pełnozatrudnionych o określonym stażu pracy i profilu przygotowania zawodowego. Inne działy formularza zawierają pytania o liczbę nauczycieli otrzymujących dodatkowe wynagrodzenie z tytułu pełnionych funkcji pozadydaktycznych - kierownika szkoły lub jego zastępcy, kierownika warsztatów szkolnych, nauczyciela konsultanta, itp. W ostatnim dziale sprawozdania szkoły wykazują liczbę zatrudnionych w poprzednim roku pracowników nie będących nauczycielami i ich wynagrodzenia. (Jednak trzeba podkreślić, że nie ma pytania o wysokość wynagrodzenia obecnych pracowników.)
Co dziwne, w formularzu EN-3 nie podano definicji terminu "nauczyciel". Wyjaśniono mi jednak, że w założeniu powinien on obejmować wszystkie osoby korzystające z przywilejów Karty Nauczyciela. Oznacza to, że sprawozdanie EN-3 obejmuje więcej "nauczycieli" w porównaniu ze sprawozdaniami S, gdyż dotyczy również tych grup zawodowych, np. bibliotekarzy, które nie są wykazywane w formularzach S. Ponadto EN-3 może obejmować niektóre ośrodki pozaszkolne (np. ośrodki kształcenia nauczycieli, biblioteki pedagogiczne, jednostki administracyjne), które nie są uwzględniane w formularzach S. Jednak podobnie jak formularze S, EN-3 pomija te osoby o statusie nauczyciela, które są zatrudnione w organach administracyjnych szczebla gminnego, powiatowego, wojewódzkiego lub w organach administracji państwowej.
Po wstępnym zapoznaniu się z formularzem EN-3 (jeszcze przed wyjazdem do Warszawy) przedwcześnie wyciągnąłem fałszywe wnioski. Biorąc pod uwagę zakres danych - o liczbie nauczycieli, stażu pracy, poziomie wykształcenia, pełnionych funkcjach pedagogicznych, itp. - niesłusznie sądziłem, że ankieta ma na celu uzyskanie co roku stosunkowo szczegółowej i wszechstronnej bazy danych o polskich nauczycielach. Wydawało mi się, że dane te mogą okazać się przydatne przy określaniu niektórych zmian struktury zatrudnienia, o których wspomniałem we wstępie do niniejszego opracowania - przykładowo: zróżnicowania poszczególnych szkół i gmin pod względem liczby uczniów przypadających na jednego przeliczeniowego nauczyciela pełnozatrudnionego (PNP), przeciętnego poziomu wykształcenia nauczycieli, czy procentowego udziału nauczycieli posiadających stopnie naukowe. Zastanawiały mnie pewne cechy ankiety, takie jak dwuletnie (a nie jednoroczne) przedziały stażu pracy oraz uwzględnienie osób nie będących nauczycielami przy pominięciu wynagrodzeń nauczycieli, jednak żaden z tych elementów nie miał, moim zdaniem, charakteru fundamentalnego i mógł zostać skorygowany. Dlatego też początkowo zamierzałem zaproponować poszerzenie ankiety i wprowadzenie pewnych zmian, które mogłyby zwiększyć przydatność nauczycielskiej bazy danych.
Jednak podczas mojej wizyty w MEN szybko zdałem sobie sprawę z popełnionego błędu. Przedstawiciele ministerstwa poinformowali mnie, że celem sprawozdania EN-3 nie jest uzyskanie ogólnych informacji o kadrze nauczycielskiej, lecz jedynie umożliwienie obliczenia zobowiązań finansowych budżetu państwa z tytułu Karty Nauczyciela. Poszczególne rubryki wspominanej tabeli z wykazaniem liczby nauczycieli według stażu pracy i wykształcenia odpowiadają rubrykom tabeli podstawowych wynagrodzeń Karty Nauczyciela. Obie tabele umożliwiają obliczenie minimalnej kwoty subwencji należnej j.s.t., która jest wymagana do wypłacenia podstawowych wynagrodzeń kadrze nauczycielskiej. Również informacje o liczbie nauczycieli zajmujących określone stanowiska są potrzebne do obliczenia innego składnika wynagrodzeń. Poinformowano mnie, że dane zawarte w sprawozdaniu EN-3 służą wyłącznie do wykonania takich obliczeń, a nie do prowadzenia analiz strategicznych czy badań porównawczych, i że nie są one wykorzystywane w inny sposób.
Ponadto dowiedziałem się, że badany przeze mnie formularz EN-3 zostanie zastąpiony w 2000 r. przez nową wersję, która uwzględni zmiany wprowadzone w związku z niedawną nowelizacją Karty Nauczyciela. Okazuje się, że wprowadzenie nowej wersji sprawozdania spowoduje utratę niektórych pozycji danych, które mogłyby okazać się potencjalnie przydatne przy prowadzeniu analiz o ogólniejszym charakterze. Przewiduje się, że zostaną wyeliminowane dane o strukturze nauczycieli według stażu pracy, które zastąpią informacje wykazywane według nowego systemu zaszeregowań nauczycieli (trudno zrozumieć powody, dla których zdecydowano się na wprowadzenie tej zmiany, gdyż staż pracy będzie w dalszym ciągu ważnym elementem określającym wysokość wynagrodzenia), a ponadto nie będą zbierane dane o liczbie nauczycieli pełniących różne funkcje nie związane bezpośrednio z nauczaniem. Tak więc po wprowadzeniu planowanych zmian sprawozdanie EN-3 będzie służyć wyłącznie do realizacji jednego zadania, a jego przydatność do innych celów ulegnie poważnemu ograniczeniu.
Informacje te budzą wiele obaw: po pierwsze, trudno zrozumieć przyczyny, dla których baza danych zawierająca potencjalnie cenne informacje o liczebności i strukturze kadry nauczycielskiej nie była dotychczas wykorzystywana w takim celu, a także dlaczego wprowadzone zostaną zmiany, które ograniczą jej przydatność w przyszłości. W rezultacie polscy decydenci kompetentni w sprawach oświaty byli i pozostaną pozbawieni potencjalnie cennego narzędzia analitycznego.
Po drugie, biorąc pod uwagę ogromne koszty związane ze pozyskiwaniem danych od każdej polskiej szkoły i wynikające z tego obciążenie respondentów, można byłoby oczekiwać, że podjęcie takiego wysiłku uzasadniać mogą jedynie ważne interesy narodowe, a cele przedstawione przez przedstawicieli MEN raczej nie spełniają takiego kryterium. W świetle realizowanej od dwóch lat reformy systemu finansowania edukacji, cel ten jest nie tylko zawężony, ale również w dużym stopniu chybiony. Zgodnie z obecnie obowiązującym algorytmem naliczania subwencji środki są przyznawane j.s.t. na podstawie liczby uczniów, a nie liczebności czy struktury lokalnej kadry nauczycielskiej. Mimo że znowelizowana Karta Nauczyciela nakłada na państwo obowiązek zapewnienia środków w wysokości wystarczającej do pokrycia określonej części wynagrodzenia nauczycieli, to jednak w sumie wysokość tej kwoty zależy, o ile mi wiadomo, w pierwszym rzędzie od określonych minimalnych standardów zatrudnienia, a nie od liczby lub rodzaju faktycznie zatrudnionych nauczycieli.
I po trzecie, gdyby nawet nowy formularz EN-3 okazał się właściwym i niezbędnym narzędziem dla MEN do wywiązania się z nałożonych zadań, to przecież nie musi to oznaczać, że musi on zostać zaprojektowany wyłącznie z myślą o tym celu, bez możliwości wykorzystania go do innych zastosowań. Można z powodzeniem opracować kwestionariusz ankiety personalnej, który jednocześnie zapewni informacje wymagane do monitorowania zgodności z Kartą Nauczyciela, a także ogólną bazę danych o liczbie i strukturze kadry pedagogicznej. Przykładowo, proponowany nowy formularz EN-3 można wzbogacić o pozycje odnoszące się do wieku lub stażu pracy nauczyciela, jego płci, pełnionych funkcji pedagogicznych oraz, być może, również aktualnie otrzymywanego wynagrodzenia. Nie widzę powodu, dla którego takie uzupełnienia miałyby się kłócić z omówionym powyżej celem ankiety.
Reasumując, tak aktualny jak i proponowany formularz EN-3 stanowią, chociaż w różnym stopniu, przykład niewykorzystanych możliwości. Wprowadzone do każdego z nich zmiany pozwoliłyby na lepsze zaspokojenie potrzeb informacyjnych decydentów właściwych w sprawach edukacji po decentralizacji systemu. W dalszej części opracowania wyjaśnię, na czym powinny polegać takie zmiany.
Niezależnie od wyżej opisanych formularzy, szkoły i inne placówki oświatowe przekazują do GUS roczne i kwartalne sprawozdania na temat stanu zatrudnienia - tak zwane sprawozdania Z. GUS zbiera i przetwarza dane pochodzące z formularzy Z i przekazuje je Urzędowi Pracy, który na podstawie uzyskanych wyników ocenia warunki panujące na rynku pracy w skali całego kraju. Na ogół dane dotyczą stanu zatrudnienia całej placówki, a nie określonych grup pracowników, takich jak nauczyciele. Jednak roczny raport o stanie zatrudnienia, wynagrodzeniach i czasie pracy (Z-6) zawiera aneks dotyczący systemu edukacji, w którym wykazywane są dane o liczbie i wynagrodzeniach nauczycieli. Aneks ten został wprowadzony na wniosek zgłoszony przez MEN w 1997 r. i jak dotąd posłużył dwukrotnie do zbierania informacji - w 1998 i 1999 r. Nie udało mi się ustalić czy, kto i w jakim celu wykorzystuje wyniki w MEN. (Okazało się, że większość przedstawicieli MEN, z którymi omawiałem inne formularze spisowe, nie zna raportów Z.)
Aneks oświatowy Z-6 dotyczy większości, ale nie wszystkich szkół objętych innymi wcześniej opisanymi systemami zbierani danych. Pominięto tu takie placówki, jak ośrodki edukacji specjalnej czy internaty. Węższy zakres podmiotowy wynika z tego, że arkusz Z opracowano na podstawie klasyfikacji stosowanej w europejskiej statystyce gospodarczej, która pod pewnymi względami odbiega od systemu przyjętego w polskiej klasyfikacji budżetowej. Podejrzewam, choć nie jestem pewien, że formularz ten nie obejmuje jednostek administracji oświatowej szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, ani jednostek administracji rządowej, a w konsekwencji również zatrudnionych w nich nauczycieli. Aneks Z-6 nie zawiera definicji terminu "nauczyciel." Większość szkół przyjmuje zapewne definicje podane w sprawozdaniach S lub w arkuszu EN-3, jednak ponieważ definicje te różnią się między sobą, nie bardzo wiadomo co tak naprawdę szkoły wykazują w aneksie Z-6. Warto również zauważyć, że chociaż dane uzyskane za pomocą aneksu Z-6 można uporządkować według szczebla oświaty, to jednak nie pozwalają one na opracowanie według rodzaju szkół w stopniu równie precyzyjnym, jak inne wcześniej omówione zbiory danych o kadrze nauczycielskiej.
Odnośna tabela w aneksie Z-6 zawiera dane o przeciętnej liczbie nauczycieli zatrudnionych w każdej szkole oraz o ich wynagrodzeniu i jego składnikach (wynagrodzenie brutto, wynagrodzenie zasadnicze i niektóre rodzaje zasiłków).[4] Właśnie dane o wynagrodzeniach sprawiają, że aneks ten może być cennym źródłem informacji. Dane dotyczące liczby nauczycieli są mniej szczegółowe i obszerne w porównaniu z innymi źródłami i dlatego nie zasługują na większą uwagę. Według mojej najlepszej wiedzy są to jedyne zbierane w Polsce dane o wynagrodzeniach nauczycieli (w odróżnieniu od danych o wynagrodzeniu wszystkich razem wziętych pracowników oświaty). Ponadto po połączeniu danych o liczbie nauczycieli z danymi o łącznym całkowitym wynagrodzeniu nauczycieli można uzyskać jedyne dostępne dane statystyczne o wysokości przeciętnego wynagrodzenia nauczyciela. Tak więc aneks Z-6 zapewnia potencjalnie cenną - choć jak dotychczas najwyraźniej niedocenianą - możliwość połączenia statystyki personalnej ze statystyką finansowania oświaty.
EWIKAN (Ewidencja Kadr Nauczycielskich) to prowadzony co dwa lata spis, który w założeniu powinien dostarczyć informacji o każdym nauczycielu w Polsce. Pierwszy spis miał miejsce w 1972 r. i od tej pory przeprowadzono ogółem 13 edycji spisu, z których ostatnia zakończyła się w październiku 1998 r. W ranach systemu EWIKAN dane są zbierane i przetwarzane bezpośrednio przez MEN. Także i w tym przypadku głównym źródłem danych są szkoły (a nie poszczególni nauczyciele), chociaż spis obejmuje również niektóre jednostki administracyjne i obsługi oświaty, w tym kuratoria i być może MEN, pomijając jednak wydziały oświaty i inne jednostki administracji samorządowej. EWIKAN nie podaje bezpośrednio definicji terminu "nauczyciel", jednak można sądzić, że dotyczy on wszystkich osób objętych Kartą Nauczyciela, które pracują w szkole lub innej odnośnej placówce. Tak więc zakres spisu EWIKAN jest równie szeroki, a pod pewnymi względami nawet szerszy, niż w przypadku EN-3.
EWIKAN dostarcza informacji o profilu nauczycieli i pełnionych przez nich funkcjach. Dane o nauczycielach obejmują wiek, płeć, sposób zatrudnienia (pełnozatrudniony, niepełnozatrudniony, urlopowany, itp.), rodzaj umowy o pracę, informacje o tym, czy nauczyciel jest nowozatrudniony, a jeżeli tak, to wymagana jest nazwa poprzedniego pracodawcy, staż pracy i staż nauczania, poziom wykształcenia (stopień naukowy), a także stopnie specjalizacji zawodowej. Wyróżniki funkcjonalne obejmują ewentualne zajmowane przez nauczyciela stanowiska nie związane bezpośrednio z nauczaniem, datę objęcia takiego stanowiska, główny i ewentualny dodatkowy nauczany przedmiot, tygodniowe pensum, liczbę nadgodzin oraz godzin nauczania w głównym i dodatkowych przedmiotach specjalizacji, a także różne wskaźniki procesu doskonalenia zawodowego nauczyciela. Dysponując tak szeroką gamą danych można z powodzeniem analizować zróżnicowanie j.s.t. i szkół pod względem wspomnianych we Wstępie podstawowych wskaźników personalnych, a także wielu innych zmiennych osobowych.
Omawiana baza danych jest wprawdzie bardzo bogata, jednak nie obejmuje ona kilku istotnych zmiennych. Brakuje tu na przykład informacji o rodzaju klas lub uczni nauczanych przez nauczyciela. W szczególności nie są tu wyróżniani nauczyciele klas integracyjnych i specjalnych dla uczniów upośledzonych, ani nauczyciele prowadzący zajęcia w dwóch językach dla uczniów pochodzących z grup mniejszości językowych. (Chociaż wyróżnia się nauczycieli prowadzących "zajęcia specjalne" w ramach posiadanej głównej lub dodatkowej specjalizacji.) Ponadto EWIKAN nie zawiera danych o wynagrodzeniu nauczyciela i innych przysługujących mu świadczeniach. Przewiduje się, że w najbliższym arkuszu spisowym, który zostanie rozesłany w październiku 2000 r., zostaną wprowadzone zmiany w celu uwzględnienia nowych stopni awansu zawodowego nauczycieli.
Zdaniem przedstawicieli MEN, spis EWIKAN ma przede wszystkim zapewnić dane o kwalifikacjach i zadaniach realizowanych przez nauczycieli, które są potrzebne ministerstwu i kuratoriom do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołami. Innym deklarowanym celem jest uzyskanie danych, które są potrzebne pracownikom MEN do opracowania strategii szkolenia nauczycieli. Ośrodek statystyczny MEN opracował specjalne tabele zbiorcze danych pochodzących ze spisu EWIKAN na wniosek innych departamentów MEN oraz, w izolowanych przypadkach, zewnętrznych instytucji takich jak Uniwersytet Warszawski. Niezależnie od takich specjalnych form wykorzystania danych, MEN opracowuje raport ogólny zawierający różne zestawienia danych pochodzących z każdej edycji spisu EWIKAN. Raport ten udostępniany jest, jak mnie poinformowano, w miesiącu maju lub czerwcu roku następującego po 1 października - a więc po dacie spisu. Biorąc pod uwagę konieczność opracowania tak obszernego zbioru danych, jest to niezwykle krótki okres.
Wydaje się jednak, że ogromne możliwości spisu EWIKAN jako źródła danych dla szeroko zakrojonych prac analityczno-strategicznych i badawczych są obecnie wykorzystywane w minimalnym stopniu. Przykładowo, odnoszę wrażenie, że dotychczas nikt nie połączył danych EWIKAN z danymi GUS na temat liczby i struktury uczniów. Podobne, jak dotąd nikt nie wykorzystał pochodzących ze spisu EWIKAN danych o funkcjach personelu i liczbie godzin nauczania do obliczenia liczby przeliczeniowych nauczycieli pełnozatrudnionych; a przecież oba wspomniane obliczenia są niezbędne do przeprowadzenia analizy porównawczej liczby uczniów przypadających na jednego nauczyciela i na innych pracowników oświaty. Ogólnie rzecz biorąc wydaje się, że przeprowadzono niewiele, o ile nie wcale, analiz porównawczych różnych j.s.t. lub szkół, nawet w tych dziedzinach, w których spis EWIKAN mógłby się doskonale sprawdzić - takich jak badanie zróżnicowania nauczycieli pod względem wieku, doświadczenia, kwalifikacji i specjalizacji. Nie wykorzystano również, jak się wydaje, wynikających z istnienia wieloletnich zbiorów danych EWIKAN (z których cztery pochodzące z ostatnich lat są w formie cyfrowej) możliwości zbadania dynamiki zmian polskiej kadry nauczycielskiej.
Dzięki spisowi EWIKAN Polska posiada bogate i szczegółowe źródło informacji o kadrze nauczycielskiej, jakim dysponuje tylko niewiele innych państw. Na przykład, amerykańscy naukowcy i analitycy strategii byliby bardzo szczęśliwi posiadając taką bazę danych. Z pełnym przekonaniem mogę powiedzieć, że gdyby w Stanach Zjednoczonych istniały podobne zasoby, to na jego podstawie powstałyby rozliczne badania strategii na poziomie federalnym i stanowym, nie mówiąc o stałym napływie nowych rozpraw doktorskich. Wypada postawić pytanie: czy polscy decydenci edukacyjni i naukowcy wykorzystują możliwości wynikające z posiadania takich zasobów? Biorąc pod uwagę zakres niniejszego opracowania istotniejsza jest jednak inna kwestia praktyczna - jaką rolę powinien odgrywać EWIKAN w spójnym systemie statystyki kadr oświatowych. Do zagadnienia tego powrócę w dalszej części raportu.
Niewiele można powiedzieć na ten temat, gdyż istnieją bardzo skąpe dane na temat pracowników oświaty nie będących nauczycielami. O ile mi wiadomo jedynym źródłem danych o pracownikach pozadydaktycznych jest wspomniana już ankieta EN-3. Aktualnie obowiązujący formularz EN-3 wymaga od szkół wykazania liczby pracowników nie będących nauczycielami zatrudnionych w poprzednim roku wraz z przysługującym im wynagrodzeniem brutto. W nowym proponowanym formularzu pozostawiono pozycję dotyczącą przeciętnego poziomu zatrudnienia, jednak z nieznanych powodów pominięto pozycję wynagrodzeń. Formularz EN-3 jest zadziwiająco niekonsekwentny - wymaga od szkół podania liczby zatrudnionych nauczycieli według stanu na określony dzień, ale w odniesieniu do pracowników nie realizujących programu nauczania wymagany jest średnioroczny stan zatrudnienia.
Dane o ogólnej liczbie wszystkich pracowników oświaty, bez wprowadzania podziału na pracowników realizujących program nauczania i innych zatrudnionych, pochodzą z dwóch źródeł: sprawozdań Z dotyczących stanu zatrudnienia oraz z formularza oznaczonego RB-70, który pochodzi z Ministerstwa Finansów. W formularzu Z-1, czyli sprawozdaniu o ogólnym stanie zatrudnienia, wykazywane są dane o liczbie zatrudnionych oraz różne informacje o pracownikach, z którymi nawiązano i rozwiązano stosunek pracy. W formularzu Z-2, co do którego nie mam pewności czy dotyczy również szkół, wykazywane są koszty pracy. Zawiera on dane na temat liczby zatrudnionych, przepracowanych godzin oraz różnych składników wynagrodzeń i świadczeniach.[5] Formularz Z-3, czyli raport kwartalny o stanie zatrudnienia, dostarcza danych o liczbie zatrudnionych, wynagrodzeniu brutto i niektórych jego składnikach. I wreszcie formularz Z-6 zawiera, oprócz omówionego aneksu edukacyjnego, działy w których wykazywany jest przeciętny ogólny stan zatrudnienia (z podaniem osób zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin w przeliczeniu na pracowników pełnozatrudnionych), wynagrodzenie brutto i jego składniki oraz przepracowany czas wyrażony w tysiącach godzin. Doprawdy nie wiem, dlaczego tak wiele różnych formularzy zawiera pytanie o liczbę zatrudnionych osób i czy liczba ta jest inaczej definiowana lub mierzona w poszczególnych sprawozdaniach.
Formularz Ministerstwa Finansów RB-70 to raport kwartalny o stanie zatrudnienia i wynagrodzeniach, który służy do kontroli wykonania zatwierdzonego budżetu przez jednostki publiczne. Szkoły oraz inne jednostki budżetowe wykazują liczbę zatrudnionych według stanu na koniec każdego kwartału, przeciętny poziom zatrudnienia w ciągu kwartału oraz podają informacje o płacach i innych wynagrodzeniach wypłaconych w danym kwartale. Dane o wynagrodzeniach wykazywane w sprawozdaniu RB-70 są zgodne z definicjami wydatków osobowych podanych przez Ministerstwo Finansów w głównym rocznym sprawozdaniu RB-28, omówionym w rozdziale "Statystyka finansowania edukacji."
Obecnie powrócę do wcześniej omówionych problemów, zaczynając od definicji i spraw merytorycznych, a kończąc na wariantach restrukturyzacji systemu statystyki personalnej.
Przydatność polskiego systemu statystyki kadr nauczycielskich do celów opracowania strategii i badawczych jest obecnie ograniczona przez zbyt ogólne i niewystarczające zróżnicowanie kategorii nauczycieli. Zgodnie z definicją, na której opierają się wspomniane zbiory danych o kadrze nauczycielskiej, nauczycielem jest nie tylko osoba, która większą część godzin pracy przeznacza na nauczanie, ale również osoba wykonująca w szkole zadania z zakresu administracji i wsparcia pedagogicznego. Nawet formularze S, które ograniczają tę kategorię do osób "realizujących program nauczania", wymagają od szkół zaliczenia do tej samej niezróżnicowanej kategorii "nauczyciel" wszystkich następujących pracowników: (a) osoby prowadzące zajęcia dydaktyczne przez wszystkie dni tygodnia pracy, (b) dyrektorkę szkoły, która większą część czasu pracy przeznacza na zarządzanie szkoły, ale prowadzi zajęcia w klasie przez kilka godzin w tygodniu, oraz (c) szkolną psycholog, która udziela porad poszczególnym dzieciom i nie prowadzi żadnych zajęć dydaktycznych. W rezultacie nie można wprowadzić rozróżnienia między pracownikami bezpośrednio prowadzącymi zajęcia dydaktyczne i innymi pracownikami realizującymi zadania związane z nauczaniem, co zaciemnia znaczenie danych o kadrze nauczycielskiej i ogranicza zakres ich wykorzystania. Przykładowo, analiza zależności między liczbą uczniów przypadających na jednego nauczyciela a wynikami nauczania nie powinna uwzględniać kierowników szkół, psychologów, bibliotekarzy, itp., a w świetle jedynych obecnie dostępnych danych statystycznych jest to nieuniknione.
Aby uniknąć wszelkich nieporozumień muszę tu wyjaśnić, że ogólnikowa definicja terminu "nauczyciel" nie byłaby problemem, gdyby nie brak statystycznego zróżnicowania uzyskanej w ten sposób dużej i niejednorodnej kategorii. (Celowo używam tu terminu "zróżnicowanie statystyczne" ze względu na odmienne traktowanie w Polsce - pod względem prawnym, zawodowym i finansowym - osób zatrudnionych wyłącznie do prowadzenia zajęć dydaktycznych i innych osób, również zwanych nauczycielami, które realizują zadania pozadydaktyczne w pełnym lub niepełnym wymiarze godzin.) Chodzi mi zwłaszcza o to, że korzystne byłoby przyjęcie szerokiej definicji pracownika dydaktycznego, jednak pod warunkiem wyróżnienia w tej grupie podgrupy pracowników prowadzących zajęcia w klasach. Jestem zdania, że możliwe byłoby uniknięcie wielu nieporozumień i dwuznaczności, gdyby szeroka łączna kategoria nosiła nazwę w rodzaju "pracowników pedagogicznych", rezerwując termin "nauczyciel" dla osób faktycznie prowadzących zajęcia dydaktyczne.
Idąc dalej, jestem zdania, że z pewnych względów wskazane byłoby nawet poszerzenie już obecnie pojemnych przyjętych w Polsce definicji terminu "nauczyciel" (liczba mnoga wynika z wielu definicji odnoszących się do różnych zbiorów danych). Definicje te, w tym zwłaszcza stosowane w sprawozdaniach EN-3 i EWIKAN, wynikają zasadniczo z rozróżnień prawnych w równym, a nawet większym stopniu, niż z przesłanek funkcjonalnych: przyjęta w praktyce zasada polega, jak się wydaje, na zaliczaniu do kadry nauczycielskiej każdej osoby, którą obejmuje Karta Nauczyciela. Jednak przyjęcie takiej definicji opartej o aspekty prawne spowoduje wykluczenie części pracowników, którzy choć nie są formalnie zaliczani do nauczycieli, to jednak prowadzą w szkołach zajęcia z uczniami. Przykładowo, poinformowano mnie, że szkoły zawodowe zatrudniają do nauki przedmiotów praktycznych instruktorów, którzy spełniają warunki tego opisu. Dowiedziałem się również, że szkoły mogą zatrudniać wychowawców, pedagogów lub asystentów nauczycieli, którzy z reguły nie są zaliczani do kadry nauczycielskiej. Jestem zdania, że statystyka kadry nauczycielskiej powinna obejmować takie osoby. Nie zmieni to ich statusu prawnego czy charakteru stosunku pracy, a jednocześnie nie stworzy bariery dla uzyskania odrębnych danych o grupach pracowniczych wyróżnionych ze względów prawnych.
Innym istotnym aspektem jest to, że definiując pojęcie kadry nauczycielskiej jednocześnie siłą rzeczy definiujemy pojęcie kadry nienauczycielskiej, która obejmuje wszystkich pracowników oświaty nie zaliczonych do pierwszej grupy. Zagadnienie definicji sprowadza się w istocie do tego, gdzie należy poprowadzić linię podziału między nauczycielami i innymi pracownikami oświaty. Dzięki takiemu ujęciu sprawy widzimy, że pod pewnym względem nieco szersza definicja podana w EN-3 i spisie EWIKAN jest bardziej zadowalająca od nieco zawężonej definicji zawartej w formularzach S. Zgodnie z tą ostatnią definicją bibliotekarze szkolni i niektórzy inni nie objęci nią specjaliści powinni zostać zaliczeni do grupy pracowników pozadydaktycznych wspólnie ze sprzątaczkami i konserwatorami sprzętu, chociaż pod względem realizowanych zadań i kwalifikacji są oni zbliżeni do innych specjalistów zaliczonych do grupy nauczycieli. Szersza definicja jest bardziej godna polecenia, gdyż nie prowadzi do uzyskania tak absurdalnych wyników.
Podsumowując, moim zdaniem (1) MEN powinno zastosować do celów statystycznych poszerzoną definicję kadry pedagogicznej - być może nieco szerszą od przyjmowanych obecnie w EN-3 i spisie EWIKAN definicji terminu "nauczyciel" - wszakże pod jednym warunkiem, że (2) w grupie tej zostaną wydzielone odrębne podgrupy statystyczne pracowników dydaktycznych ("realizujących program nauczania") i pracowników pełniących inne funkcje pedagogiczne. Kolejnym zadaniem będzie ewentualny dalszy podział podgrupy pracowników pedagogicznych.
Ponieważ obecnie zdefiniowana grupa kadry nauczycielskiej jest nieostra i zbyt niejednorodna, aby możliwe było jej wykorzystanie w wielu zastosowaniach badawczych i analitycznych, wiele przemawia za wydzieleniem w niej bardziej jednorodnych podgrup. Wyróżnienie podgrup nie tylko zwiększy przydatność statystyki personalnej do celów analitycznych, ale również ułatwi jej wykorzystanie w zastosowaniach administracyjnych. Jaka jednak powinna być skala podziału i jakie konkretne zespoły podgrup pracowników pedagogicznych można i należy wyróżnić? Te same pytania dotyczą podziału cieszącej się mniejszym zainteresowaniem grupy pracowników pozapedagogicznych (technicznych).
Jak już wspomniałem, najprostszym rozróżnieniem jest podział na dwie grupy - pracowników pedagogicznych i technicznych, a następnie wydzielenie w grupie pracowników pedagogicznych dwóch podgrup - wąsko zdefiniowanych nauczycieli i pozostałych pracowników pedagogicznych. Taki prosty podział wyglądałby następująco:
Pracownicy powinni być, rzecz jasna, wykazywani według szczebla nauczania i/lub rodzaju szkoły, tak jak to ma miejsce w obecnie istniejącej w Polsce statystyce personalnej.
Przedstawiony powyżej układ różni się w zasadzie tylko terminologią od poniższej trójstopniowej klasyfikacji do niedawna stosowanej przez OECD zbierania w różnych krajach danych statystycznych na temat finansowania edukacji:[6]
Dalszy podział wymagałby wprowadzenia rozróżnień między różnymi funkcjami pełnionymi przez osoby zaliczone do każdej z powyższych ogólnych grup. I tak w przypadku pierwszego z powyższych podziałów grupa "Pozostali pracownicy pedagogiczni" obejmuje osoby pełniące funkcje kierownicze w szkołach, na szczeblu gminy, powiatu i województwa lub w administracji państwowej oraz pracowników zaplecza dydaktycznego - takich jak psycholodzy, bibliotekarze, konsultanci i wizytatorzy. Do grupy "Pracowników technicznych" zalicza się pracowników administracyjnych, takich jak sekretarki i pomoce bibliotekarskie, a także osoby odpowiedzialne za eksploatację, konserwację i ochronę szkolnych budynków, kierowców przewożących uczniów i osoby przygotowujące w szkołach posiłki.
Poniżej przedstawiony jest przykład bardziej szczegółowej klasyfikacji, w której szczególną uwag zwrócono na podział pracowników pedagogicznych według określonych kwalifikacji zawodowych lub stanowisk związanych z prowadzeniem nauczania:
Należy pamiętać o tym, że jest to tylko przykład. Po podjęciu decyzji o wprowadzeniu podziału na statystyczne grupy pracowników zgodnie z powyższą propozycją, MEN i inne zainteresowane strony muszą określić wymagany stopień szczegółowości i wyróżnione grupy pracowników. Uwzględnione zostanie zapewne ilościowe znaczenie poszczególnych grup. Wyróżnianie grup, które stanowią tylko nikły procent ogólnej liczby pracowników oświaty jest w zasadzie niecelowe. Należy również pamiętać o tym, czy już obecnie dostępne są dane na temat proponowanych grup pracowników (patrz poniższe uwagi dotyczące wykonalności). Trzecią i być może najważniejszą sprawą jest zgodność proponowanego podziału z założeniami prowadzonej polityki. Argumenty przemawiające za wprowadzeniem takiego podziału będą, rzecz jasna, silniejsze tam, gdzie między poszczególnymi grupami pracowników występują poważne różnice pod względem realizowanych zadań, standardów zatrudnienia, czy kosztów jednostkowych.
Co się tyczy tego ostatniego zagadnienia, to warto odnotować możliwość wprowadzenia dalszego podziału grupy nauczycieli, aby uwzględnić wprowadzone niedawną poprawką do Karty Nauczyciela kategorie zawodowe nauczycieli: praktykant, nauczyciel kontraktowy, mianowany i dyplomowany, z których każda podlega innej skali wynagrodzeń. Ponieważ nie wiem, czy kategorie te odpowiadają różnym zakresom pełnionych zadań pedagogicznych, nie mogę tu wypowiadać się na temat potrzeby wyróżnienia podgrup statystycznych na tej podstawie, a nie jak dotychczas na podstawie poziomu kwalifikacji pedagogicznych i stażu pracy. Pragnę jedynie zasygnalizować możliwość wydzielenia grup statystycznych nauczycieli według tych zasad.
Czy możliwe jest wprowadzenie w Polsce podziału statystyki nauczycielskiej we wspomniany sposób i w takim zakresie? W jakim stopniu nałoży to na szkoły i j.s.t. nowe obowiązki w zakresie prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości? Na podstawie informacji uzyskanych podczas pobytu w Polsce muszę stwierdzić, że odpowiedzi na te pytania są zaskakująco optymistyczne.
Co najważniejsze, wydaje się, że spis EWIKAN już obecnie obejmuje wszystkie, lub prawie wszystkie, pozycje danych niezbędne do wprowadzenia wyżej opisanej szczegółowej klasyfikacji kadry nauczycielskiej. Zawiera on zestaw ponad 20 kodów, które umożliwiają sklasyfikowanie nauczyciela według realizowanych zadań nie związanych bezpośrednio z nauczaniem. Ponadto dane o liczbie godzin nauczania są dla każdej osoby na tyle szczegółowe, że umożliwiają wykazanie liczby godzin przepracowanych przez każdego nauczyciela w podziale na zajęcia dydaktyczne i inne realizowane przez niego zadania. Oznacza to, że MEN dysponuje w zasadzie zestawem informacji, który umożliwia wykazanie zatrudnionych według pełnionej funkcji w stopniu co najmniej równie szczegółowym, jak w podanym wyżej przykładzie, i to bez konieczności zbierania nowych danych lub poszerzenia zakresu aktualnie prowadzonych spisów.
Ponadto niezależnie od spisu EWIKAN, na szczeblu lokalnym gromadzone są wystarczająco szczegółowe dane umożliwiające wprowadzenie klasyfikacji pracowników. Dane te znajdują się w tak zwanych sprawozdaniach organizacyjnych, które poszczególne szkoły przekazują co roku do zatwierdzenia władzom samorządowym i kuratoriom. Ponieważ widziałem tylko kilka takich sprawozdań, nie mogę wypowiadać się ogólnie na temat ich treści. Jednak udostępnione mi sprawozdania zawierały listy pracowników szkoły według zajmowanego stanowiska, tak więc wprowadzenie klasyfikacji pracowników pedagogicznych opartej o wspomniane powyżej kategorie nie powinno nastręczać problemów. Ponadto niektóre sprawozdania organizacyjne zawierają również szczegółowe informacje o pracownikach szkoły zatrudnionych na stanowiskach nie związanych bezpośrednio z nauczaniem. Sprawozdania te nie są ujednolicone w skali całego kraju i dlatego też nie można ich bezpośrednio wykorzystać do tworzenia krajowej bazy danych o pracownikach oświaty. Jednak jak rozumiem są one jednolite w skali gminy lub powiatu, a czasem również dla wszystkich szkół znajdujących się na terenie jednego województwa. Taka sytuacja ma miejsce wtedy, gdy kuratorium w danym województwie podjęło działania mające na celu ujednolicenie sprawozdawczości. Fakt, że niektórym kuratoriom udało się wprowadzić ujednolicone systemy sprawozdawczości wskazuje na to, że również MEN po dołożeniu odpowiednich starań może ujednolicić sprawozdania organizacyjne w skali całego kraju, uzyskując w ten sposób dane o poszczególnych grupach pracowników ze wszystkich szkół w Polsce.
Podsumowując, pomysł uzyskania danych personalnych w rozbiciu na poszczególne grupy nie jest nierealny ani fantastyczny. Istnieje już jeden odpowiedni do tego celu powszechny zbiór danych - EWIKAN; drugi zbiór danych można opracować na podstawie sprawozdań organizacyjnych, które szkoły już obecnie przekazują organom prowadzącym i kuratoriom. Tak więc zadanie to jest absolutnie wykonalne.
Sposób definiowania pracowników pełnozatrudnionych i niepełnozatrudnionych oraz metoda ustalania liczby przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych (PPP) może wydawać się kwestią czysto techniczną, jednak jest to sprawa o pierwszorzędnym znaczeniu dla statystyki personalnej prowadzonej w rozbiciu na poszczególne grupy pracowników. Metoda stosowana do obliczeń ma duże znaczenie również wtedy, gdy interesuje nas tylko statystyka zagregowana, nawet przy założeniu, że każdy pracownik oświaty pełni tylko jedną funkcję. Jednak problem ten wymaga natychmiastowego rozwiązania ze względu na połączenie następujących czynników: (1) potrzeby wprowadzenia podziału pracowników według pełnionej funkcji, a przynajmniej odróżnienia realizacji programu nauczania od innych zadań pedagogicznych, oraz (2) tego, że w Polsce wielu pracowników pedagogicznych jednocześnie prowadzi nauczanie i pełni inne funkcje. Najpierw omówię sposób pomiaru PPP w warunkach prowadzenia zagregowanej statystyki, a następnie bardziej złożone problemy związane z wprowadzeniem podziału na grupy.
Istniejąca statystyka pracowników pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i PPP sprawia wrażenie fragmentarycznej i mało spójnej. W sprawozdaniach S wykazywana jest liczba nauczycieli pełnozatrudnionych i niepełnozatrudnionych według stanu na początek roku szkolnego (liczba osób), jednak nie zawierają one informacji o liczbie przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych. Z kolei w sprawozdaniu EN-3 wykazywana jest liczba nauczycieli pełnozatrudnionych oraz liczba nauczycieli niepełnozatrudnionych w przeliczeniu na PPP, jednak brak w nim informacji o liczbie nauczycieli zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin. W aneksie edukacyjnym do sprawozdania Z-6 można, jak się wydaje, odszukać innego rodzaju dane dotyczące przeliczeniowych nauczycieli pełnozatrudnionych, których podstawą jest przeciętny stan zatrudnienia w całym roku. EWIKAN nie podaje informacji o liczbie pracowników pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i PPP, chociaż w formularzach spisowych należy wykazać odnośne dane. Nie jest dostępne żadne źródło, w którym można odszukać informacje obejmujące jednocześnie liczbę osób i dane o przeliczeniowych pracownikach pełnozatrudnionych.
Ponadto nawet w przypadku tych źródeł, które zawierają dane o PPP, nie można mieć pewności, że udział procentowy niepełnozatrudnionych nauczycieli w ogólnej liczbie przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych został obliczony na podstawie odpowiedniego standardu odniesienia. Podczas mojej wizyty w Warszawie poinformowano mnie, że szkoły bez większych trudności mogą przygotować dane o PPP dla potrzeb formularza EN-3. Na podstawie umowy o pracę podpisanej z nauczycielem i postanowień Karty Nauczyciela szkoły mogą szybko ustalić jaką część pensum nauczyciela pełnozatrudnionego realizuje każdy nauczyciel zatrudniony w niepełnym wymiarze godzin. Jednak nie można mieć pewności, że stosowana obecnie metoda oparta głównie o przysługujące wynagrodzenie precyzyjnie określa jaką część pensum nauczyciela pełnozatrudnionego realizuje nauczyciel zatrudniony w niepełnym wymiarze godzin. Ponieważ nie miałem możliwości zapoznać się bliżej z Kartą Nauczyciela, nie mogę wypowiadać się na temat szczegółowych rozwiązań, jednak jestem przekonany, że metoda obliczeń wymaga udoskonalenia.
Problemem jest również to, że dane osobowe stosowane do obliczenia PPP pochodzą z prowadzonej raz w roku ankiety EN-3. Zasadniczo dane o PPP - zwłaszcza te stosowane w połączeniu z danymi o wydatkach - powinny określać jaką część rocznego wymiaru godzin pracy realizuje każdy pracownik. Tak więc osoba pracująca przez sześć miesięcy w pełnym wymiarze godzin i osoba zatrudniona na pół etatu przez cały rok powinna w skali całego roku stanowić 0.5 PPP. Jednak przy obecnie stosowanym systemie zbierania danych nauczyciel zatrudniony we wrześniu w pełnym wymiarze godzin zostanie wykazany jako 100% PPP, nawet jeżeli zostanie on zwolniony po upływie trzech miesięcy, podczas gdy osoba zatrudniona w pełnym wymiarze godzin w okresie od stycznia do czerwca, a więc nie objęta wrześniowym spisem, zostanie wykazana jako 0% PPP. Wiadomo mi, że liczba nauczycieli wykazana w aneksie edukacyjnym do sprawozdania Z-6 powinna odzwierciedlać średni stan zatrudnienia PPP w ciągu całego roku, jednak ponieważ nie dysponowałem angielskim tłumaczeniem tych formularzy nie mogę wypowiadać się na temat sposobu obliczenia uśrednionych danych. Dlatego też nie wiem, czy metoda przyjęta w sprawozdaniach Z może stanowić alternatywny model dla statystyki edukacji.
Pierwszym krokiem wymaganym do udoskonalenia tego aspektu statystyki personalnej powinno być połączenie w jednej tabeli wszystkich elementów danych, które są wymagane do obliczenia pracowników pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i PPP. Pomijając na razie problem wprowadzenia podziału według pełnionej funkcji, tabela służąca do zbierania danych mogłaby wyglądać następująco:
Tabela 2
Nauczyciele pełnozatrudnieni, niepełnozatrudnieni i przeliczeniowi nauczyciele pełnozatrudnieni
| Liczba nauczycieli (osób) | W przeliczeniu na pełny etat: | Przeliczeniowi nauczyciele pełnozatrudnieni ogółem (= 2 + 5 + 6) | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Nauczyciele ogółem | Nauczyciele zatrudnieni na podstawie umowy o pracę | Nauczyciele zatrudnieni na umowę zlecenie | Nauczyciele niepełnozatrudnieni z rubryki 3 | Nauczyciele zatrudnieni na umowę zlecenie z rubryki 4 | ||
| Nauczyciele pełnozatrudnieni | Nauczyciele niepełnozatrudnieni | |||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
Po wyjaśnieniu matematycznych zasad przeliczenia liczby osób (rubryki 5 i 6) na przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych (rubryki 5 i 6), taki układ powinien zapewnić bardziej spójny zbiór danych personalnych.
Powracając do zagadnienia podziału pracowników według pełnionej funkcji, zależności pomiędzy podziałem a pomiarem liczby przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych wyjaśnię na następującym prostym przykładzie liczbowym. Załóżmy, że szkoła podstawowa zatrudnia następujący zespół pracowników pedagogicznych:
Ogółem szkoła zatrudnia 16 pracowników pedagogicznych, a liczba PPP wynosi 15.5, gdyż za wyjątkiem psychologa wszyscy pracują w szkole w pełnym wymiarze godzin. Załóżmy teraz, że w statystyce wprowadzono rozróżnienie między nauczycielami prowadzącymi zajęcia dydaktyczne i pracownikami realizującymi inne zadania. Ponieważ trzech pracowników prowadzi zajęcia dydaktyczne w pełnym wymiarze godzin, trzech tylko przez część czasu pracy, a jeden pracownik nie prowadzi żadnych zajęć dydaktycznych otrzymujemy następujące liczby:
Załóżmy, że do tej szkoły uczęszcza 310 uczniów. Tak więc na jednego przeliczeniowego pracownika pedagogicznego przypada 20 uczniów (310/15.5), a na jednego przeliczeniowego nauczyciela 23.4 ucznia (310/13.25).
Po wprowadzeniu dalszego podziału otrzymamy następujące liczby charakteryzujące strukturę zatrudnienia w szkole według pełnionej funkcji w przeliczeniu na pracowników pełnozatrudnionych:
Dane te można z powodzeniem wykorzystać do obliczenia takich parametrów, jak rozkład pracowników oświaty według pełnionej funkcji oraz do badania zależności między poziomem zatrudnienia a wydatkami na wynagrodzenia osobowe.
Jak należy zbierać dane niezbędne do wprowadzenia takiego podziału pracowników? Osoby, które pełnią tylko jedną funkcję - a wić nauczyciele, psycholog, itd. - nie nastręczają jakichkolwiek problemów. Wystarczy posortować je według odpowiednich kategorii funkcjonalnych. Jednak takie podejście nie wystarczy, gdyż w Polsce wielu pracowników pedagogicznych, zwłaszcza na stanowiskach kierowniczych, obok prowadzenia zajęć w klasach realizuje inne zadania. Dlatego też należy zastosować nowy mechanizm umożliwiający podzielenie czasu ich pracy pomiędzy dwie lub więcej pełnionych funkcji. W tym celu można zastosować przedstawioną poniżej tabelę danych (Tabela 3). (Aby zilustrować sposób prowadzenia obliczeń przyjąłem dane liczbowe pochodzące z poprzedniego przykładu.)
Zwracam uwagę na to, że suma liczb wykazanych w rubrykach 1 - 4 tabeli (określone funkcje pedagogiczne) nie odpowiada liczbie wykazanej dla wszystkich funkcji pedagogicznych razem. Dzieje się tak dlatego, że (a) niektóre osoby pełnią dwie lub więcej funkcji oraz (b) niektóre osoby, które pełnią określoną funkcję w niepełnym wymiarze godzin, są pracownikami pełnozatrudnionymi. Jednak wykazana w rubryce 5 liczba przeliczeniowych pracowników
Tabela 3
Liczba pracowników pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych pełniących
określone funkcje pedagogiczne i inne funkcje
| Funkcja | Łączna liczba osób pełniących daną funkcję (z uwzględnieniem osób pełniących daną funkcję w pełnym i niepełnym wymiarze godzin) | Liczba osób z rubryki 1, które pełnią daną funkcję w pełnym wymiarze godzin (Osoby pełniące dwie lub więcej funkcji należy wykazać w rubryce 3) | Osoby z rubryki 1, które pełnią określoną funkcję w niepełnym wymiarze godzin (Osoby pełniące dwie lub więcej funkcji należy wykazać w kilku wierszach.) | Ogółem przeliczeniowi pracownicy pełnozatrudnieni pełniący określoną funkcję (= suma rubryki 2 i rubryki 4) | |
|---|---|---|---|---|---|
| Liczba osób pełniących funkcję w niepełnym wymiarze godzin | Osoby z rubryki 3 przeliczone na pracowników pełnozatrudnionych (PPP) | ||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |
| Wszystkie funkcje pedagogiczne | 16 | 15 | 1 | 0.50 | 15.50 |
| Nauczyciele (bezpośrednio realizujący program) | 15 | 12 | 3 | 1.25 | 13.25 |
| Asystent nauczyciela | |||||
| Dyrektor szkoły, zastępca dyrektora lub inny administrator szczebla szkolnego | 2 | 0 | 2 | 1.25 | 1.25 |
| Psycholog / pedagog | 1 | 0 | 1 | 0.50 | 0.50 |
| Bibliotekarz / specjalista ds. mediów | 1 | 0 | 1 | 0.50 | 0.50 |
| Inne funkcje pedagogiczne | |||||
| Wszystkie funkcje pozapedagogiczne | |||||
| Pracownicy biurowi i administracyjni | |||||
| Eksploatacja i utrzymanie budynku, transport, ochrona, przygotowanie posiłków, itp. | |||||
pełnozatrudnionych pełniących określone funkcje odpowiada sumie przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych pełniących wszystkie funkcje pedagogiczne.
Wynagrodzenie jest składnikiem wydatków edukacyjnych, a jednocześnie stanowi wyróżnik pracownika oświaty. Można powiedzieć, że wynagrodzenie łączy te dwa elementy. W idealnej sytuacji dysponowalibyśmy jednocześnie statystyką zmian zatrudnienia i zmian wynagrodzeń pracowników oświaty, co w połączeniu pozwoliłoby na wyjaśnienie zmian zachodzących w poziomie wydatków osobowych. Statystyka wynagrodzeń pracowników ma podstawowe znaczenie przy analizowaniu sposobu wykorzystania przez j.s.t. i szkoły posiadanych środków. Czy te gminy, które wydają stosunkowo dużo pieniędzy w przeliczeniu na jednego ucznia przeznaczają dodatkowe środki na zatrudnienie większej liczby nauczycieli, czy też na podwyżki ich wynagrodzeń? Jakie są ich wybory, gdy mają do dyspozycji dwa sposoby wykorzystania dodatkowych środków? W przeszłości, gdy budżety szkół były w dużym stopniu uzależnione od subwencji z budżetu państwa, przy prawie jednakowym poziomie płac w skali całego kraju, takie pytania należały do rzadkości. Obecnie, gdy niektóre j.s.t. mogą znacznie zwiększyć pulę środków przeznaczonych przez rząd na finansowanie edukacji, dysponując zapewne w przyszłości jeszcze większymi uprawnieniami w tym zakresie, i przy rosnącej woli samorządów do decydowania o poziomie wynagrodzeń nauczycieli, takie pytania będą zapewne pojawiać się coraz częściej.
Aktualnie istnieje bardzo mało danych statystycznych o poziomie wynagrodzeń nauczycieli i innych pracowników. (Mam tu na myśli kwoty faktycznie wypłacane nauczycielom, a nie wynagrodzenia podstawowe lub inne składniki płac określone Kartą Nauczyciela.) W skład rzeczywistego wynagrodzenia wchodzi cały szereg premii i innych świadczeń, z których przynajmniej część przyznawana jest lokalnie. Statystyka wynagrodzeń ujmowana jest w statystyce budżetowej, którą zestawia Ministerstwo Finansów (patrz Rozdział IV), jednak zawiera one wyłącznie łączne dane o wszystkich rodzajach pracowników oświaty, tak więc jej przydatność do celów analitycznych jest ograniczona. Jedyne dane statystyczne odnoszące się ściśle do pracowników pedagogicznych można odnaleźć w aneksie edukacyjnym Z-6, jednak dane te, niezupełnie kompatybilne z innymi statystykami edukacji, są wykorzystywane w niewielkim stopniu.
O jakie pozycje należałoby wzbogacić statystyki pracowników oświaty? Dwa podstawowe rodzaje danych o wynagrodzeniach występujące w statystykach edukacji innych krajów, a ostatnio również w statystyce międzynarodowej OECD, to: (1) średnie wynagrodzenie nauczyciela - przy wprowadzeniu, w miarę możliwości, podziału na właściwych nauczycieli i innych pracowników pedagogicznych, oraz (2) wynagrodzenie nauczycieli spełniających określone standardy stażu pracy i kwalifikacji zawodowych - przykładowo, nauczyciela z dyplomem magistra i dziesięcioletnim stażem pracy w zawodzie nauczyciela. ("Wynagrodzenie" należy tu rozumieć jako łączną kwotę wynagrodzeń pieniężnych wypłaconych w ciągu roku. W polskich warunkach zmienna ta obejmuje wynagrodzenie podstawowe, trzynastkę, dodatek za staż pracy, premie motywacyjne, dodatek za pracę na terenie wiejskim i inne dodatki.) Bardziej szczegółowe dane statystyczne mogą obejmować również przeciętne wynagrodzenie z tytułu pełnienia takich funkcji, jak dyrektor szkoły czy psycholog szkolny, a także średnią wartość różnych świadczeń w naturze przysługujących różnym rodzajom pracowników. Ni widzę powodu, dla którego takich pozycji nie można wprowadzić do formularzy spisowych z podstawowymi danymi osobowymi.
Należy w Polsce skończyć z praktyką prowadzenia co roku lub co dwa lata czterech odrębnych sprawozdań dotyczących pracowników pedagogicznych. Ograniczenie tej liczby pozwoliłoby na zmniejszenie obciążenia szkół i innych placówek oświatowych sprawozdawczością, jednocześnie eliminując obecnie występujące sprzeczności zakresu sprawozdań i definicji. Chodzi tu jednak o coś więcej, niż tylko konsolidację. Przedstawione tu argumenty przemawiają za reorganizacją całego zespołu narzędzi służących do zbierania danych o pracownikach oświaty. Jednak sposób przeprowadzenia takiej reorganizacji wymaga zastanowienia - które narzędzia służące do zbierania danych trzeba połączyć, które wyeliminować czy zmodyfikować, a także jakie nowe narzędzia należy opracować. Rysuje się tu wiele możliwości.
Sprawą o kluczowym znaczeniu jest rola spisu EWIKAN. Czy EWIKAN, mimo że spis prowadzony jest co dwa lata, a nie rokrocznie, ma służyć do zbierania niezbędnych danych o strukturze nauczycieli i pełnionych przez nich funkcjach? Jeżeli tak, to można opracować system zbierania danych, w którego skład wchodziłby tylko EWIKAN i jeden rozsyłany co roku uproszczony kwestionariusz spisowy dotyczący pracowników oświaty. W takim kwestionariuszu pracownicy pedagogiczni nie byliby wykazywani według wieku, płci, stażu pracy, kwalifikacji pedagogicznych, specjalizacji czy zajmowanych stanowisk - może za wyjątkiem danych zbiorczych - gdyż wszystkie te pozycje znajdowałyby się w bazie danych EWIKAN. System ten należałoby jednak uzupełnić o pewne brakujące obecnie elementy, takie jak dane o pracownikach nie pełniących funkcji pedagogicznych czy o wynagrodzeniach pracowników. Podstawowe znaczenie miałoby tu opracowanie rutynowych procedur podziału rekordów danych spisu EWIKAN na poszczególne poziomy, najpierw dla poziomu poszczególnych szkół, a następnie dla szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Nie dostrzegam żadnych problemów technicznych, które uniemożliwiałyby wykorzystanie spisu EWIKAN w taki właśnie sposób.
Jeżeli jednak EWIKAN z jakichś względów zostanie uznany za nieodpowiedni do tego celu, to należałoby opracować rozbudowany kwestionariusz dorocznej ankiety osobowej, w którym wykazywanoby pracowników pedagogicznych według funkcji, a być może również innych wyróżników, takich jak staż pracy, wykształcenie, zaszeregowanie, płeć, itp. W takim przypadku należałoby się zastanowić nad włączeniem szczegółowych danych, które już obecnie są wykazywane przez szkoły w sprawozdaniach organizacyjnych. To prowadzi nas do pytania, czy MEN powinno podjąć działania mające na celu ujednolicenie tych sprawozdań, przekształcając je w narzędzia służące do zbierania danych w skali lokalnej i całego kraju.
Jeżeli zostanie podjęta decyzja o opracowaniu skonsolidowanego narzędzia służącego do zbierania danych, to logicznym rozwiązaniem byłoby włączenie istniejącego sprawozdania EN-3, które mogłoby nawet stanowić podstawę takiego nowego narzędzia. Wiązałoby to się jednak z koniecznością odejścia od koncepcji zbierania ze wszystkich polskich szkół odrębnego specjalnego zespołu danych jedynie w celu obliczenia niektórych zobowiązań finansowych, które wynikają z Karty Nauczyciela. Zresztą pozycje danych wymagane do przeprowadzenia takich obliczeń można z powodzeniem włączyć do rozbudowanego sprawozdania, które jednak powinno zostać zaprojektowane z myślą o stworzeniu kompleksowej bazy danych, która mogłyby zostać wykorzystana na różne sposoby przez organy administracji, analityków strategii i naukowców.
Niezależnie od tego, które rozwiązanie zostanie ostatecznie przyjęte, wiązać się ono będzie z koniecznością wprowadzenia kilku podstawowych i nieskomplikowanych reform:
Po pierwsze, nie widzę powodu, dla którego formularze S powinny w dalszym ciągu zawierać ograniczony zestaw pozycji danych odnoszących się do nauczycieli. Pozycje te należy przenieść do głównego rocznego sprawozdania personalnego, po uzupełnieniu ich o dane dotyczące wszystkich pracowników pedagogicznych, a być może również innych zatrudnionych, a także o szczegółowe dane o pracownikach pełnozatrudnionych, niepełnozatrudnionych i przeliczeniowych pracownikach pełnozatrudnionych (PPP).
Po drugie, nie widzę również racjonalnego uzasadnienia dla utrzymywania w dalszym ciągu odrębnego aneksu edukacyjnego do sprawozdania Z-6, który dotychczas nie był praktycznie wykorzystywany. Natomiast dwie istotne znajdujące się w aneksie pozycje danych, czyli przeciętna liczba nauczycieli zatrudnionych w ciągu poprzedniego roku szkolnego oraz łączne wynagrodzenie nauczycieli, powinny zostać włączone do głównego sprawozdania personalnego.
Po trzecie, należy wprowadzić dodatkowe narzędzia służące do zbierania informacji na temat pracowników oświaty pracujących poza szkołami. Chodzi tu o pracowników pedagogicznych i inne osoby zatrudnione w gminnych i powiatowych wydziałach oświaty, kuratoriach i w samym MEN, a także w różnych jednostkach administracyjnych i pomocniczych poszczególnych szczebli systemu oświaty. Takie narzędzie należy opracować w sposób zapewniający generowanie danych zgodnych z liczbami przekazywanymi przez poszczególne szkoły, przy czym musi ono również obejmować te grupy pracowników, które zwykle nie są wykazywane na poziomie szkoły, a więc wizytatorów, konsultantów, pracowników administracji samorządowej i rządowej, itp.
I wreszcie po czwarte, instrukcje do sprawozdań muszą zawierać szczegółowo i jednoznacznie sformułowane definicje "nauczyciela", "pracowników pedagogicznych" i innych grup pracowniczych, dla których zbierane są odrębne zespoły danych. Instrukcje powinny także precyzyjnie określać sposób wprowadzania rozróżnień między pracownikami pełnozatrudnionymi i niepełnozatrudnionymi oraz zasady obliczenia liczby przeliczeniowych pracowników pełnozatrudnionych. Dobrym rozwiązaniem byłoby połączenie takich instrukcji z instrukcjami dotyczącymi danych o liczbie i strukturze uczniów w jednym kompleksowym poradniku statystycznym, takim jak poradnik omówiony w Rozdziale II.
W Rozdziale II poświęconym statystyce uczniów przedstawiono argumenty przemawiające za przeniesieniem obowiązku składania sprawozdań do GUS i MEN ze szkół do gmin i powiatów. W odniesieniu do statystyki zatrudnienia jeszcze więcej przemawia za przyjęciem takiego właśnie rozwiązania. Co się tyczy statystyki uczniów, to argumenty te są następujące - przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego obowiązków w zakresie sprawozdawczości sprawi, że dane będą bardziej jednorodne i dokładne, pozwoli na wyeliminowanie wielokrotnego zbierania tych samych danych, przy czym powierzenie j.s.t. zadań z zakresu statystyki edukacji jest logicznym uzupełnieniem przekazanych im zadań z zakresu zarządzania i finansowania oświaty. W przypadku statystyki zatrudnienia dochodzą jednak dodatkowe argumenty:
Po pierwsze, gminy i powiaty już obecnie zbierają w szkołach dane na temat zatrudnienia i poddają je dokładnej analizie. Mowa tu o sprawozdaniach organizacyjnych, które szkoły przekazują do zatwierdzenia samorządowym organom prowadzącym. W sprawozdaniach wykazywani są pracownicy pedagogiczni i inne osoby zatrudnione przez szkoły w stopniu szczegółowości, który przewyższa wymagania ogólnokrajowego systemu zbierania danych.
Po drugie, w odróżnieniu od uczniów pracownicy oświaty nie zawsze są związani z tylko jedną szkołą. Niektórzy z nich pracują jednocześnie w kilku szkołach - na przykład, psycholog może zapewniać porady dzieciom w wielu szkołach, a konserwator c.o. może obsługiwać wiele budynków szkolnych. Obecnie obowiązujące formularze wypełniane przez szkoły uwzględniają taki osoby w niewielkim stopniu. Przykładowo, z instrukcji do formularzy S wynika, że nauczycieli pracujących w kilku szkołach powinna wykazać ta szkoła, w której realizują najwięcej godzin nauczania, a instrukcja do spisu EWIKAN wymaga, by tacy nauczyciele byli wykazywania przez szkołę, która jest ich głównym pracodawcą, jednak obie metody wypaczają dane przekazywane na poziomie szkół. Władze szczebla gminnego lub powiatowego powinny być lepiej przygotowane do poprawnego wykazywania takich danych osobowych.
Po trzecie, część pracowników oświaty zatrudniają nie szkoły, lecz jednostki zaplecza administracyjnego lub technicznego, które są prowadzone przez gminy lub powiaty (np. ZEAS, ośrodki poradnictwa psychologicznego, czy lokalne wydziały oświaty). Sprawozdania szkół nie obejmują takich osób i dlatego należy ich wykazywać w sprawozdaniach przygotowywanych na szczeblu gminy lub powiatu. Samorządy lokalne już obecnie prowadzą odnośną statystykę personalną.
Podsumowując, jednostki samorządu terytorialnego dysponują możliwościami i doświadczeniem w zakresie prowadzenia statystyki personalnej w stopniu wystarczającym do przekazywania danych dla GUS i MEN, i doprawdy nie widzę żadnego racjonalnego powodu, dla którego nie mogłyby przejąć tego zadania. Ponieważ te same argumenty dotyczą statystyki uczniowskiej, a samorządy terytorialne już obecnie przekazują dane na temat finansowania (patrz Rozdział IV), wydaje się uzasadnione przekazanie im jednakowych w skali całego zadań z zakresu przekazywania zbiorczych danych statystycznych dotyczących wszystkich aspektów systemu oświaty.
[3] Istnieją jeszcze inne absurdy w przypadku statystyki niepełnozatrudnionych, na
przykład wymóg wykazywania tylko przez jedną szkołę osób prowadzących zajęcia jednocześnie w szkole podstawowej i w gimnazjum,
podczas gdy osoby nauczające w dwóch lub więcej szkołach (zapewne tego samego szczebla) są wykazywane przez każdą szkołę jako
zatrudnione w niepełnym wymiarze godzin.
Powrót
[4] Aneks Z-6 zawiera odrębne tabele dla kadry nauczycielskiej szkół wyższych i dla
nauczycieli placówek oświatowych niższego szczebla. Nas interesuje tu tylko ta druga tabela.
Powrót
[5] Formularz Z-2 wprowadza również czarujące rozróżnienie pomiędzy pracownikami
zatrudnionymi na stanowiskach robotniczych i nierobotniczych.
Powrót
[6] Obecnie OECD stosuje uproszczony podział na dwie grupy (a) nauczycieli
(prowadzących zajęcia) i (b) innych pracowników pedagogicznych, administracyjnych, specjalistów oraz pracowników zaplecza.
Ponieważ w przeszłości więcej państw było przygotowanych do wyróżnienia tylko ogólnie zdefiniowanych pracowników pedagogicznych
i pozapedagogicznych, niż precyzyjnie zdefiniowanych nauczycieli i innych pracowników pedagogicznych, jestem zdania, że tylko
niewiele państw będzie mogło zastosować ten nowy podział na dwie grupy.
Powrót