W okresie minionego dziesięciolecia przeprowadzono w Polsce radykalną reformę systemu szkolnictwa podstawowego i średniego, polegającą na przekazaniu szkół jednostkom samorządu terytorialnego - wyposażonym w nowe kompetencje lub utworzonych od podstaw. W ramach reformy zdecentralizowano podstawowe funkcje systemu finansowania oświaty. Wprawdzie w zakresie finansowania zadań oświatowych jednostki samorządu terytorialnego są nadal w dużym stopniu uzależnione od subwencji z budżetu centralnego, to jednak mogą one obecnie decydować o wysokości dofinansowania ze środków własnych kwoty subwencji, o podziale środków pomiędzy poszczególne szkoły, poziomie zatrudnienia w poszczególnych szkołach (w ramach obowiązujących limitów), a także o tym, czy i w jakim zakresie wynagrodzenia nauczycieli powinny zostać podniesione powyżej obowiązującego minimum. Ostatnio zgłoszono projekt nowej ustawy przewidujący dalszą decentralizację poprzez ograniczenie zakresu subwencji z budżetu centralnego i zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego dodatkowych dochodów ogólnych, które mogłyby one dowolnie rozdysponować na wybrane cele edukacyjne.
Jednym z efektów procesu decentralizacji było zapotrzebowanie na nowe informacje niezbędne do opracowania strategii, w tym zwłaszcza na informacje statystyczne dotyczące wielu aspektów edukacji zarówno na poziomie lokalnym, jak i poszczególnych szkół. Rządowi decydenci, którzy odeszli od niektórych form kontroli bezpośredniej, muszą obecnie monitorować funkcjonowanie zrestrukturyzowanego systemu. Zakres ich obowiązków obejmuje ustalenie, czy niedawne reformy przynoszą oczekiwane pozytywne wyniki, czy proces decentralizacji nie posunął się zbyt daleko lub nie został przedwcześnie powstrzymany, czy określone elementy procesu decentralizacji nie wymagają udoskonalenia lub wprowadzenia innych zmian. I tak konkretnie Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN) oraz niektóre inne organy administracji rządowej będą zapewne musiały już wkrótce podjąć decyzje w następujących sprawach:
Zapewnienie dostępu do rzetelnych danych statystycznych jest dla MEN i innych zainteresowanych organów sprawą o podstawowym znaczeniu przy podejmowaniu powyższych decyzji. Poniżej przedstawiono, wraz z uzasadnieniem, niektóre szczegółowe wymagania odnośnie tych rodzajów danych statystycznych, które mają największe znaczenie przy opracowywaniu strategii::
Czy obecny system statystyki dotyczącej oświaty może spełnić wszystkie powyższe wymagania odnośnie zakresu niezbędnych informacji? Jeżeli nie, to jakie uzupełnienia lub zmiany są konieczne, aby spełnić te wymagania? Podstawowym celem niniejszego raportu jest udzielenie MEN przynajmniej wstępnej odpowiedzi na te pytania. Dlatego też raport zawiera ocenę obecnie stosowanych narzędzi służących do zbierania informacji oraz systemów statystycznych odnośnie każdej z trzech wspomnianych powyżej dziedzin - liczby i struktury uczniów, zatrudnienia i finansowania - oraz określone warianty rozwiązań i zalecenia odnośnie koniecznych zmian. Niniejszy raport został opracowany na zlecenie i w ścisłej współpracy z Zespołem d/s Badania Finansów Oświaty - jednostki finansowanej ze środków Agencji Stanów Zjednoczonych ds. Rozwoju Międzynarodowego (USAID), złożonej ze specjalistów Research Triangle Institute (RTI ) i organizacyjnie mieszczącej się w MEN, która zapewnia Ministerstwu pomoc techniczną w szerokim zakresie zagadnień związanych z finansowaniem oświaty w Polsce.[1]
Zagadnienia dotyczące statystyki polskiej oświaty są ogromnie zróżnicowane w trzech wspomnianych dziedzinach, stąd też odmienny musi być też charakter oceny. W przypadku danych statystycznych dotyczących liczby i struktury uczniów, które budzą najmniej sporów odnośnie rodzaju niezbędnych informacji, główna uwaga została początkowo skierowana na wiele stosunkowo szczegółowych spraw technicznych, by następnie przejść do tych zagadnień związanych z gromadzeniem danych i strukturą systemu statystycznego, które wpływają na jakość danych. Odnośnie statystyki zatrudnienia omawiam zasady postępowania ze zbiorami powtarzających się, sprzecznych i niedostatecznie wykorzystywanych danych, a także sposób generowania kompletnych, spójnych i szczegółowych danych na temat zatrudnienia. Co się tyczy finansowania oświaty, gdzie obecnie dostępne są jedynie wyrywkowe dane będące głównie produktem ubocznym procesu budżetowego, to omówiony zostanie w pierwszym rzędzie sposób uzyskania bardziej kompleksowych informacji i dokładnych danych na temat wydatków na oświatę.
Przedstawione w niniejszym opracowaniu ustalenia i zalecenia są oparte o informacje, które zostały uzyskane na dwa sposoby. Po pierwsze, miałem możliwość poznania (w tłumaczeniu na język angielski) wielu instrumentów stosowanych w Polsce do zbierania danych na temat omawianych dziedzin. Były to następujące sprawozdania lub ich grupy:
Po drugie, podczas dwutygodniowego pobytu w Warszawie w kwietniu br. miałem możliwość przeprowadzenia rozmów z kilkudziesięcioma osobami, które w różny sposób są związane z prowadzeniem systemu statystyki edukacyjnej. Grono rozmówców obejmowało osoby zbierające i przetwarzające dane statystyczne, osoby przekazujące informacje oraz użytkowników opracowanych danych statystycznych. Byli wśród nich wyżsi rangą urzędnicy z pięciu lub sześciu departamentów MEN, pracownicy GUS odpowiedzialni za prowadzenie badań szkół i statystyki finansowej, pracownicy Ministerstwa Finansów odpowiedzialni za prowadzenie statystyki budżetowej i finanse jednostek samorządu terytorialnego, a także kilku urzędników i specjalistów z kuratoriów oświaty, lokalnych wydziałów oświaty i poszczególnych szkół. Dzięki przeprowadzonym rozmowom i wyjaśnieniom moich współpracowników z Zespołu Badania Finansów Oświaty mogłem sobie wyrobić pewien pogląd na cele gromadzenia różnych zbiorów danych, ramy organizacyjne i procedury opracowania danych statystycznych, sposoby wykorzystania statystyki edukacyjnej, a także na problemy napotykane w różnych elementach systemu.
Tak zakres jak i stopień szczegółowości badania były w dużym stopniu ograniczone, głównie samym planem badań, ale po części również czasem i budżetem. Od samego początku celem projektu było przeprowadzenie oceny systemu statystycznego, a nie samych danych statystycznych. Dlatego też niniejszy raport odnosi się przede wszystkim do formularzy spisowych, definicji i kategorii danych, a także do wybranych aspektów procesu zbierania danych, zawierając niewiele informacji o dokładności czy kompletności nieprzetworzonych lub opublikowanych danych statystycznych. Ponadto badania tylko marginalnie poruszają problematykę procedur technicznych stosowanych przez GUS, MEN i inne agendy przy wprowadzaniu, weryfikacji, kompilowaniu i przetwarzaniu danych. Chociaż udało mi się przeprowadzić rozmowy z wieloma osobami odpowiedzialnymi za prowadzenie statystyki oświaty, to jednak nie wszyscy byli dostępni w czasie prowadzenia badań, a ponadto często nie było czasu na poruszenie wszystkich interesujących tematów; przy tym wskutek ograniczeń czasowych nie miałem możliwości spotkać się z moimi rozmówcami powtórnie, co w pewnych przypadkach pozwoliłoby na rozwianie nasuwających się wątpliwości. Podejrzewam, że moje rozeznanie problemów związanych z gromadzeniem danych statystycznych na temat oświaty byłoby pełniejsze i bardziej wyważone, gdybym miał możliwość przeprowadzenia rozmów z większą liczbą urzędników regionalnych, lokalnych lub w samych szkołach, w tym również tych znajdujących się w mniejszych miastach lub na terenach wiejskich. W związku z tym przedstawiony tu obraz może być nieco zaburzony, gdyż opierałem się w głównej mierze na informacjach uzyskanych w Warszawie. I wreszcie muszę tu wymienić te problemy, które zostały w niniejszym opracowaniu poruszone marginalnie lub pominięte - są to: statystyka inwestycji, statystyka finansowania i zatrudnienia w przedszkolach i szkołach prywatnych, a także wpływ niedawnej nowelizacji Karty Nauczyciela na poziom zatrudnienia i wynagrodzeń oraz związaną z tym statystykę.
Początkowo zamierzałem przeprowadzić tę ocenę zachowując kolejność pozornie zgodną z zasadami logiki i dedukcji - czyli zaczynając od określenia tak obecnych jak i przyszłych potrzeb użytkowników opracowań statystycznych, następnie przechodząc do określenia rodzajów danych koniecznych do spełnienia tych wymagań i oceny istniejących instrumentów i procedur pod kątem możliwości uzyskania takich danych, a kończąc na zarysowaniu ewentualnych niezbędnych ulepszeń systemu statystycznego. Jednak szybko doszedłem do wniosku, że taki pozornie logiczny liniowy porządek nie sprawdziłby się w praktyce i dlatego też przyjąłem inną perspektywę.
Po zastanowieniu doszedłem do wniosku, że lepszym rozwiązaniem będzie przeanalizowanie skutków przekształceń polskiego systemu oświaty, polegających na szybkiej, radykalnej decentralizacji i restrukturyzacji, przy czym niektóre gruntowne zmiany zostały wprowadzone niedawno i nie zostały jeszcze zakończone. Ich znaczenie dla niniejszego opracowania polega na tym, że większość obecnych i przyszłych użytkowników materiałów statystycznych na temat oświaty - a więc pracowników urzędów publicznych, analityków strategii, pracowników naukowych - była w przeszłości i najprawdopodobniej będzie w dalszym ciągu zbyt mocno zaangażowana w realizację kolejnych etapów reformy, aby mogli oni przeznaczyć dużo czasu na rozważania nad ich przyszłymi potrzebami informacyjnymi. Wprawdzie jest sprawą oczywistą, że statystyka odpowiednia dla zdecentralizowanego systemu edukacji narodowej musi różnić się od tej wymaganej w warunkach poprzedniego scentralizowanego systemu, to jednak wiele nowych potrzeb nie zostało dotychczas uwzględnionych, a nawet zidentyfikowanych w odniesieniu do niektórych istotnych problemów. Wydaje się, że na tym etapie bardziej wskazane od prób uzyskania od decydentów informacji o tym, jakie zmienne będą im w przyszłości potrzebne i jakie mają zamiar prowadzić badania, jest wskazanie, na podstawie przemyśleń o ogólniejszym charakterze, tych dziedzin statystyki, które nabiorą największego znaczenia w nowych warunkach. Tak sformułowane pytanie wymaga udzielenia odpowiedzi nie tylko w oparciu o aktualnie panującą w Polsce sytuację, ale również na podstawie szerszych doświadczeń, w tym innych państw, które już od dawna posiadają zdecentralizowane systemy oświaty.
Podstawowy wniosek płynący z tych doświadczeń można sformułować następująco: Decentralizacja pociąga za sobą zróżnicowanie - czyli większe i bardziej wielowymiarowe różnice w wielu aspektach systemu oświaty, niż to było dotychczas w Polsce: różnice poziomu nakładów i zatrudnienia; zróżnicowanie regionalne; różnice między miastem i wsią, gminami większymi i mniejszymi, bogatszymi i uboższymi; różnice między gminami i powiatami; a także różnice dzielące poszczególne szkoły. Polscy decydenci oświatowi będą zapewne zwracać w przyszłości baczniejszą uwagę na monitorowanie takich różnic, próbując odnieść je do strategii edukacyjnych państwa. Dlatego też można oczekiwać większego zapotrzebowania na pomocne w realizacji tych zadań opracowania statystyczne.
I tak w zakresie finansowania oświaty można oczekiwać, że decydenci zwracać będą coraz większą uwagę na zróżnicowanie jednostek samorządu terytorialnego pod względem następujących wskaźników:
Co się tyczy pracowników oświaty, to można oczekiwać rosnącego zainteresowania następującymi rodzajami mierników (tak dla jednostek samorządu terytorialnego, jak i poszczególnych szkół):
Dlatego też przeprowadzona w kolejnych rozdziałach niniejszego raportu ocena polskiej statystyki oświaty ma przede wszystkim udzielić odpowiedzi na następujące pytania: Czy obecna statystyka rekrutacji, zatrudnienia w oświacie i jej finansowania umożliwia monitorowanie i analizowanie takich różnic? Jeżeli nie, to jakie działania są konieczne, aby statystyka oświaty mogła spełniać te zadania?
* * *
Układ pozostałej części niniejszego raportu jest bardzo prosty. Główna część raportu obejmuje trzy rozdziały poświęcone trzem omówionym powyżej najważniejszym rodzajom statystyki - czyli statystyce liczby i struktury uczniów, zatrudnienia i finansowania oświaty. Każdy z trzech rozdziałów zawiera omówienie aktualnie prowadzonej statystyki, analizę problemów i najistotniejszych zagadnień oraz zalecenia odnośnie niezbędnych zmian. Ostatni rozdział zawiera podsumowanie ustaleń na temat obecnego systemu oraz syntezę wszystkich najważniejszych wariantów rozwiązań i zaleceń.
[1] Zespołem Badania Finansów Oświaty kieruje Anthony Levitas.
Powrót