Państwowa statystyka oświatowa - uwagi na temat stanu obecnego oraz postulowane zmiany

Opracowanie zostało przygotowane w firmie VULCAN w styczniu 2003 roku na prośbę Przewodniczącego Sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży i przedstawione na posiedzeniu tej komisji w dniu 25 lutego 2003.

Autorzy: Jan Zięba, Mariusz Tobor

Ocena stanu obecnego

Obecny system państwowej statystyki oświatowej jest niespójny i niedopasowany do potrzeb nowej oświatowej rzeczywistości, która stała się faktem po organizacyjnej rewolucji, jaką było przejęcie szkół przez samorządy oraz wprowadzenie algorytmu podziału subwencji oświatowej na podstawie liczby uczniów. Istotną zmianą było również wprowadzenie nowego systemu wynagradzania nauczycieli. Warto zwrócić uwagę, że w czasie, gdy zachodziły wszystkie te przekształcenia, system statystyki oświatowej w swej zasadniczej koncepcji nie zmienił się.

Brak ośrodka kierującego

Jedną z głównych przyczyn złego stanu systemu sprawozdawczości oświatowej jest to, że nie istnieje żaden ośrodek zdolny do skonstruowania całościowej koncepcji celów i metod skutecznego gromadzenia i przetwarzania wiarygodnych danych o oświacie, opracowanej z myślą o wszystkich zainteresowanych, tzn. o szkołach, samorządach oraz instytucjach centralnych, a jednocześnie potrafiący koncepcję taką wdrożyć. Obecnie takiej roli nie potrafi spełnić ani MENiS, ani GUS, ani organizacje samorządowe. Działania podejmowane w tej dziedzinie przez MENiS są niemal zawsze skutkiem doraźnych potrzeb konkretnego departamentu, co absolutnie nie sprzyja kompleksowemu rozwiązaniu problemu.

Nadmiar niepowiązanych ze sobą sprawozdań

Każda polska szkoła wypełnia niemal zupełnie ze sobą nieskorelowane:

1. Roczne sprawozdania GUS-owskie typu S koncentrujące się głównie na danych o uczniach. Warto zauważyć, że sprawozdań typu S jest 15 rodzajów - każdy dla szkoły (placówki) innego typu.
2. Nadzorowane bezpośrednio przez MENiS roczne sprawozdanie EN-3 dotyczące zatrudnienia nauczycieli.
3. Meldunek EN-8, który zawiera wyłącznie informację o liczbie uczniów.
4. Sporządzany co dwa lata spis nauczycieli EWIKAN.
5. GUS-owskie sprawozdanie Z-06 o pracujących, wynagrodzeniach i czasie pracy, które jednak w swojej zasadniczej części nie rozróżnia nauczycieli i innych pracowników szkół, co sprawia, że jest ono dość mało użyteczne dla celów oświatowych. Co ciekawe - "oświatowy" załącznik, w którym zawarto pytanie o wynagrodzenia nauczycieli, nie pyta o nie w podziale na stopnie awansu zawodowego (jak to robiono dotychczas w sprawozdaniu EN-3), co wydaje się dziwne w kontekście artykułu 30 ustęp 3 i 4 Karty Nauczyciela.
6. Finansowe sprawozdania Rb nadzorowane przez Ministerstwo Finansów.

Zespoły szkół większość z tych sprawozdań wypełniają w kilku egzemplarzach - dla każdej szkoły zespołu osobno.

Jednocześnie wiele samorządów poświęca dużo wysiłku na konstruowanie własnych, lokalnych systemów sprawozdawczych niezbędnych do zarządzania oświatą, gdyż dostępne dla nich dane pochodzące z systemu statystyki państwowej są mało użyteczne.

Sytuacja taka sprawia, że szkoły wypełniają mnóstwo (coraz więcej!) różnego rodzaju sprawozdań i ankiet wymaganych przez państwo oraz organy prowadzące. Nadmierne obciążanie szkół takimi obowiązkami biurokratycznymi staje się z kolei jedną z przyczyn za małej wiarygodności gromadzonych danych. Wynika to z tego, że administracja szkolna znużona mnogością ankiet i sprawozdań stara się je wypełniać przy jak najmniejszym nakładzie pracy, co nie sprzyja rzetelności wprowadzanych danych.

Niemożność uzyskania odpowiedzi na istotne pytania

Mimo to, że szkoły dostarczają do instytucji centralnych bardzo wielu różnych informacji, nie da się na ich podstawie odpowiedzieć na wiele istotnych dla oświaty pytań. Przykładowo, gromadzone obecnie dane nie dają żadnej możliwości odniesienia się do bardzo ważnego problemu standardów zatrudnienia nauczycieli. Jest tak między innymi ze względu na traktowanie uczniów i nauczycieli tak, jakby jedni z drugimi nie mieli nic wspólnego. Dane o nauczycielach zawierają przede wszystkim sprawozdania EN-3, a o uczniach sprawozdania typu S. Pierwsze z nich dostarczane są ze szkół poprzez jednostki samorządu terytorialnego i kuratoria oświaty do MENiS, drugie wędrują ze szkół bezpośrednio do GUS-u. W praktyce nie ma możliwości skorelowania zawartych w nich danych.

Źle postawione pytania

Poważnym błędem jest stosowana obecnie przez MENiS i GUS zasada traktowania pojedynczych szkół - nawet jeśli wchodzą one w skład zespołów - jako odrębnych jednostek sprawozdawczych. Tymczasem wiele danych liczbowych opisujących oświatę można określić jednoznacznie tylko dla całych zespołów szkół, a ich wiązanie z jedną szkołą zespołu jest sztuczne i powoduje zniekształcanie obrazu rzeczywistości.

Najważniejszym przykładem takiego niewłaściwego wiązania informacji z jedną szkołą zespołu jest zawarte w sprawozdaniu EN-3 pytanie o liczbę nauczycieli pełnozatrudnionych w konkretnej szkole zespołu. Nauczyciel jest bowiem pełnozatrudniony, jeśli realizuje tygodniowo przynajmniej tyle zajęć, ile wynosi jego tygodniowe pensum. Nie jest przy tym ważne, czy wszystkie te zajęcia realizuje w jednej czy też w wielu szkołach zespołu. "Pełnozatrudnienie" jest bowiem stanem dotyczącym nauczyciela, a nie szkoły.

Aby to jasno wytłumaczyć, posłużmy się przykładem. Załóżmy, że pewien nauczyciel matematyki pracuje w zespole złożonym z liceum i gimnazjum. W liceum prowadzi 12, a w gimnazjum 6 lekcji tygodniowo. Z całą pewnością jest to nauczyciel pełnozatrudniony. Czy jednak można powiedzieć, że jest on pełnozatrudniony w jednej z tych szkół? A jeśli tak, to w której? Czy w tej, w której realizuje więcej zajęć? a gdyby w obu szkołach miał po 9 godzin, to w której byłby pełnozatrudniony? a gdyby miał po 3 godziny w 6 różnych szkołach większego zespołu szkół zawodowych (to całkiem możliwa sytuacja w wypadku nauczyciela wf-u)? Jak w takim wypadku wskazać szkołę, w której nauczyciel jest pełnozatrudniony? Gdyby nawet udało się określić jednoznaczną regułę określania szkoły zespołu, w której nauczyciel jest pełnozatrudniony, to co wynikałoby z informacji, że w pewnej szkole zespołu jest 10 a w innej 15 nauczycieli pełnozatrudnionych? Niestety niewiele. W żaden sposób nie opisywałoby to bowiem rzeczywistości, a jedynie jakieś formalne związanie nauczycieli ze szkołami.

Na konieczność korelowania danych pomiędzy wszystkimi szkołami zespołu zwraca uwagę list pana ministra Tadeusza Sławeckiego zamieszczony w witrynie internetowej MENiS w związku z dorocznym sprawozdaniem EN-3. Czytamy tam, że:

Przy wyodrębnianiu nauczycieli poszczególnych typów szkół należy mieć na uwadze, iż musi zgadzać się ogólna liczba nauczycieli pełnozatrudnionych i niepełnozatrudnionych oraz ogólna liczba godzin ponadwymiarowych (wykazywana oddzielnie w Dziale 3 sprawozdania) w ramach całego zespołu.

Spełnienie tego warunku możliwe jest jednak na wiele sposobów, co oznacza, że sprawozdanie statystyczne szkoły może być poprawnie wypełnione na wiele różnych sposobów. Na dodatek w niektórych wypadkach poprawnie wypełnione sprawozdania mogą zawierać absurdalne dane.

Wyobraźmy sobie np. sytuację, gdy przy istniejącym wcześniej liceum utworzono gimnazjum. Jeżeli wszystkie zajęcia w tym gimnazjum prowadzą nauczyciele zatrudnieni wcześniej w liceum, to zgodnie z instrukcją wypełniania sprawozdania i sposobem, w jaki często interpretuje się Kartę Nauczyciela^[1] należałoby wykazać ich wszystkich jako nauczycieli liceum, w którym prowadzą oni większość swoich zajęć. Wtedy jednak okazałoby się, że w sprawozdaniu gimnazjum nie można wykazać żadnego nauczyciela! a przecież to gimnazjum istnieje! Wypełniający sprawozdanie najprawdopodobniej zauważy absurd takiej sytuacji i nauczycieli mających najwięcej godzin w gimnazjum wykaże w sprawozdaniu tej szkoły. Rzecz jasna może to zrobić na kilka różnych sposobów.

W tej sytuacji trudno zrozumieć, czemu służy zbieranie danych o nauczycielach w podziale na poszczególne szkoły, jeśli na ich podstawie i tak nie można się dowiedzieć, ilu nauczycieli naprawdę uczy w szkołach konkretnego typu, np. w gimnazjach.

Wskutek zbierania danych z poszczególnych szkół zespołów zupełnie nieużyteczne są gromadzone w sprawozdaniu EN-3 informacje o liczbach godzin ponadwymiarowych nauczycieli w szkołach poszczególnych typów wchodzących w skład zespołów. Obowiązujące przepisy nie pozwalają bowiem na konkretne wskazanie w obowiązkach nauczyciela godzin realizowanych w ramach etatu oraz godzin ponadwymiarowych. Stąd też w wypadku nauczyciela realizującego obowiązki w różnych szkołach zespołu nie ma możliwości określenia, ile godzin ponadwymiarowych realizuje on w każdej z nich. Wszelkie próby podejmowane przez administrację zespołu szkół, aby sensownie odpowiedzieć na takie pytanie, kończą się podaniem informacji, która nie odzwierciedla rzeczywistości, a jedynie spełnia formalne wymogi zgodności sum godzin w całym zespole. Przy okazji godzin ponadwymiarowych warto jeszcze wspomnieć, że w sprawozdaniu EN-3 traktuje się jednakowo wszystkie takie godziny, nie zauważając faktu, że mogą one być realizowane według pensum w zakresie od 15 (dla nauczycieli kolegiów) do 30 godzin (bibliotekarze) tygodniowo. Przypomina to trochę obliczenia dokonywane według następującej zasady:

5 euro + 10 złotych = 15 pieniędzy.

Przyczyną zafałszowania rzeczywistego obrazu organizacji oświaty ukazywanego przez sprawozdanie EN-3 jest także przypadkowe lub wynikające ze stanu formalnego (ale nieoddającego rzeczywistości) wykazywanie danych dotyczących nauczycieli nieprowadzących zajęć dydaktycznych (takich, jak np. pedagodzy, bibliotekarze, wychowawcy świetlic itp.), a zatrudnianych w zespołach. w ogromnej większości wypadków nauczyciele tacy pracują na rzecz uczniów wszystkich szkół zespołu, wykazywani są natomiast jako pracownicy konkretnej szkoły (z punktu widzenia celów sprawozdawczości - zupełnie przypadkowej).

Do takiego stanu rzeczy przyczynia się w pewien sposób interpretacja artykułu 10 Karty Nauczyciela (przedstawiana na przykład w witrynie Podkarpackiego Kuratorium Oświaty), zgodnie z którą nauczyciel pracujący w zespole szkół powinien być formalnie zatrudniony w jednej z tych szkół, a w pozostałych uzupełniać etat. Tymczasem, w sytuacji gdy nauczycielowi powierza się obowiązki w wielu szkołach zespołu, wskazywanie jednej z tych szkół jako tej, w której nauczyciel jest zatrudniony, a pozostałych jako szkół, w których uzupełnia on etat, jest zabiegiem sztucznym i niemającym żadnego rozsądnego uzasadnienia. Tym bardziej, że szczegółowy przydział obowiązków nauczyciela może się istotnie zmieniać w kolejnych latach szkolnych, w wyniku czego nauczyciel, który w chwili nawiązywania stosunku pracy wykonywał większość swoich obowiązków w jednej ze szkół zespołu (w związku z czym został w niej zatrudniony), w kolejnym roku może w tej szkole realizować tylko pojedyncze godziny, a w skrajnych wypadkach może tam nie mieć żadnych zajęć. Sytuacja taka nie jest niczym dziwnym ani niewskazanym, zwłaszcza w wypadku nauczycieli przedmiotów ogólnokształcących. Z punktu widzenia budowy jednoznacznego systemu sprawozdawczości oświatowej warto byłoby pomyśleć o takiej zmianie Karty Nauczyciela, aby możliwość zatrudniania nauczyciela (np. bibliotekarza, pedagoga czy nauczyciela przedmiotów ogólnych) w zespole szkół (a nie w konkretnej szkole tego zespołu) nie budziła wątpliwości.

Problem wypełniania osobnych sprawozdań dla poszczególnych szkół zespołu (np. liceum i gimnazjum) dotyczy także sprawozdań typu S. Nie da się bowiem sensownie rozdzielić pomiędzy poszczególne szkoły informacji dotyczących szkolnej bazy (np. liczb izb lekcyjnych, książek w bibliotece, komputerów itp.), która jest wykorzystywana przez wszystkie szkoły zespołu. W związku z tym wydobyta ze sprawozdań typu S informacja o liczbie komputerów w gimnazjach czy książek w bibliotekach liceów nie odzwierciedla rzeczywistości.

Aby uzmysłowić sobie skalę problemu związanego z błędnym opisywaniem zespołów szkół, warto wiedzieć, że np. wśród wszystkich szkół prowadzonych przez powiaty: dąbrowski, jaworski, kłodzki, kwidzyński i lubański, które uczestniczyły w ubiegłym roku w samorządowym sprawozdaniu oświatowym (w skrócie SSO), tylko 18,5% placówek to samodzielne szkoły. Oczywiście procent ten jest większy wśród szkół prowadzonych przez gminy (szkoły podstawowe i gimnazja częściej są samodzielne), ale nie tak duży, żeby błędy wynikające z niewłaściwego zbierania danych z zespołów szkół można było uznać za nieistotne. Wśród wszystkich placówek biorących udział w SSO tylko 62% to szkoły samodzielne.

Wątpliwości można mieć również co do wiarygodności danych finansowych gromadzonych w podziale na rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej w sprawozdaniach typu RB. Przyczyną tego jest szeroko rozpowszechniona praktyka oświatowych księgowych dokonywania daleko idących uproszczeń podczas dzielenia wydatków pomiędzy różne rozdziały klasyfikacji budżetowej. Powszechnym zwyczajem jest przypisywanie całkowitych kosztów wynagrodzenia nauczyciela w zespole szkół do rozdziału klasyfikacji odpowiadającego szkole, w której prowadzi najwięcej zajęć. Jeśli nawet tak nie jest, to często do rozdziału związanego ze szkołą "głównego zatrudnienia" przypisywane są koszty wszystkich dodatków nauczyciela, a do pozostałych szkół jedynie wynagrodzenie proporcjonalne do liczby godzin zajęć liczone jak wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe (co zafałszowuje rzeczywiste koszty). Do przypadkowo wybranego rozdziału klasyfikacji budżetowej trafiają również przeważnie wynagrodzenia nauczycieli nieprowadzących zajęć dydaktycznych. O ile zatem sprawozdania Rb dobrze oddają koszty funkcjonowania oświaty, o tyle można mieć poważne zastrzeżenia co do wiarygodności podziału tych kosztów na poszczególne rozdziały klasyfikacji budżetowej.

Wycinkowość gromadzonych danych

Analiza formularzy EN-3 oraz S, a także dokonywanych w nich corocznie drobnych zmian prowadzi do wniosku, że często zajmują się one wycinkowymi zagadnieniami, odpowiadając po prostu na potrzeby chwili.

Przykładem takiego wycinkowego traktowania problemów może być np. sposób, w jaki autorzy formularza EN-3 podchodzą do informacji o dodatkach do wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli. Pytając o dodatki funkcyjne i socjalne, pomijają ważne i zróżnicowane w różnych jednostkach samorządu terytorialnego dodatki motywacyjne oraz za warunki pracy, a także stażowe (pominięcie tych ostatnich można ostatecznie zrozumieć, biorąc pod uwagę, że ich wysokość wynika ze stażów pracy, które można uzyskać ze spisu EWIKAN).

W tej sytuacji trudno jest mówić o jednolitym systemie zbierania danych służącym oddaniu spójnego i kompletnego obrazu oświatowej rzeczywistości.

Niedostateczne mechanizmy weryfikacji danych

Istotnym problemem systemu oświatowej sprawozdawczości jest brak skutecznych mechanizmów weryfikacji poprawności danych wprowadzanych w szkołach. Dotyczy to przede wszystkim danych ze sprawozdań typu S, które przesyłane są do GUS-u bezpośrednio ze szkół. Wydaje się, że konieczne jest weryfikowanie tych sprawozdań w siedzibie organu prowadzącego (jak to ma miejsce w wypadku sprawozdań EN-3). W sytuacji, gdy jednostki samorządu terytorialnego zainteresowane są wykazywaniem jak największej liczby uczniów, od których uzależniona jest wysokość subwencji oświatowej, wskazane wydaje się również wyrywkowe kontrolowanie przez pracowników kuratoriów zgodności przekazywanych danych z rzeczywistością.

Brak precyzyjnych definicji pojęć i spójnej, jednolitej kategoryzacji placówek oświatowych

Warto zauważyć, że w żadnym akcie prawnym ani w instrukcji wypełniania żadnego oficjalnego sprawozdania nigdy nie określono, jak do celów sprawozdawczych należy wyznaczać tak podstawową wielkość jak wymiar etatu nauczyciela. Wbrew pozorom w wielu sytuacjach nie jest to wcale sprawa oczywista, szczególnie gdy nauczyciel realizuje swoje obowiązki w różnych tygodniowych liczbach godzin w ciągu roku szkolnego. Nie dopracowano się również jednolitej i dającej się łatwo wykorzystać podczas przetwarzania danych kategoryzacji typów szkół i innych placówek oświatowych.

Postulowane zmiany

Jednoznacznie negatywna ocena obecnego stanu oświatowej sprawozdawczości skłania do stwierdzenia, że retuszowanie obecnego systemu poprzez poprawianie tabel w poszczególnych sprawozdaniach nie ma sensu. Konieczne jest zbudowanie od podstaw nowego systemu. Należy przy tym koniecznie pamiętać, że w interesie instytucji centralnych jest budowanie oświatowej sprawozdawczości w taki sposób, aby gromadzone za jej pomocą dane były wartościowe także dla organów prowadzących szkoły, a jednocześnie możliwe do uzyskania w samych szkołach w wyniku odpowiedzi na jednoznaczne pytania i przy rozsądnym nakładzie pracy. Tylko wtedy bowiem możliwe jest zagwarantowanie ich zadowalającej wiarygodności. Konstruowanie nowego systemu sprawozdawczości wyłącznie z punktu widzenia centrum musi się skończyć powtórzeniem błędów obecnego systemu ignorującego potrzeby organów prowadzących szkoły, co prowadzi do traktowania sprawozdawczości wyłącznie jako przykrego obowiązku, wywiązywanie się z którego nie daje żadnej korzyści realizującym je osobom i instytucjom. Taka sytuacja nie sprzyja wiarygodności gromadzonych danych.

Coraz częściej w różnych kręgach (GUS, MENiS) usłyszeć można opinie, że oświatową sprawozdawczość można istotnie usprawnić za pomocą środków informatyki. Przejawem myślenia w tym kierunku może być choćby ogłoszony ostatnio przez MENiS przetarg na dostawę serwera Centralnego Banku Danych Systemu Uniwersalnej Informacji o Szkole wraz z oprogramowaniem. I choć na pozór może się to wydawać kierunek słuszny, to jesteśmy przekonani, że w takim podejściu do sprawy kryje się ogromne niebezpieczeństwo odwrócenia uwagi od rzeczy najważniejszych. Istota problemu nie leży bowiem w środkach gromadzenia i przesyłania danych, (a takimi środkami są rozwiązania informatyczne), ale przede wszystkim w koncepcji opisu placówek oświatowych w systemach sprawozdawczych, niezależnie od tego, czy będą one papierowe czy komputerowe.

Jednolite sprawozdanie o organizacji szkół

Uważamy, że sprawą najważniejszą jest skonstruowanie zupełnie nowego uniwersalnego sprawozdania zastępującego wszystkie sprawozdania S oraz EN-3. Powinno ono ustalić standard opisu organizacji placówki oświatowej. Sprawozdanie to w swej zasadniczej części powinno być identyczne dla wszystkich placówek oświatowych, ale oprócz tego powinno też dawać możliwość wprowadzania danych specyficznych dla różnych typów szkół. Zawartość formularza powinna być taka, aby zgromadzone dane pozwalały udzielać odpowiedzi na każde istotne pytanie dotyczące organizacji oświaty. W ten sposób za każdym razem, gdy pojawi się nowa potrzeba informacyjna, nie będzie konieczności modyfikowania formularzy. Koniecznie należy przyjąć zasadę odbierania jednego sprawozdania z każdej placówki posiadającej swojego dyrektora (a więc jednego sprawozdania z zespołu szkół). Nie trzeba przy tym rezygnować ze zbierania istotnych informacji w podziale na typy szkół, ale nie można na siłę przypisywać do poszczególnych szkół wchodzących w skład zespołów informacji jednoznacznie dających się określić jedynie dla całego zespołu^[2].

Konieczne jest jednoznaczne zdefiniowanie pojęcia nauczycielskiego etatu przeliczeniowego, a także powiązanie informacji o liczbach etatów przeliczeniowych nauczycieli z informacjami o uczniach, z którymi nauczyciele ci pracują.

Podstawową formą gromadzenia informacji powinny być proste i wygodne w obsłudze formularze elektroniczne^[3]. Zasadą powinno być przekazywanie danych ze szkół do ich organów prowadzących w celu weryfikacji ich poprawności. Właściwie przygotowane dane byłyby jednocześnie wartościowym materiałem dla gminnych wydziałów oświaty.

Struktury danych i szczegółowy opis formatu pliku danych elektronicznego formularza sprawozdawczego (może to być np. uniwersalny format XML) powinny zostać opublikowane. Dzięki takiemu rozwiązaniu zostałaby stworzona możliwość napełniania sprawozdań danymi z różnorodnych programów komputerowych funkcjonujących w szkołach, co istotnie ułatwiłoby pracę pracownikom szkół, a także przyczyniłoby się do większej wiarygodności gromadzonych danych.^[4]

Pragniemy w tym miejscu zauważyć, że organizacje samorządowe podjęły w roku szkolnym 2001/2002 udaną próbę gromadzenia danych o organizacji oświaty za pomocą opracowanego w firmie VULCAN jednolitego sprawozdania o nazwie SSO, identycznego dla wszystkich placówek oświatowych. Dzięki temu zgromadzono i opracowano dane ze szkół obejmujących swoim zasięgiem 5% populacji uczniów. Objęto nim wszystkie placówki oświatowe w takich miastach, jak Łódź, Opole, Katowice i Białystok. W wyniku tych prac uzyskano dane niedostępne w systemie statystyki państwowej, np. informacje na temat faktycznych standardów zatrudnienia nauczycieli w szkołach różnych typów^[5]. Wynikające z SSO doświadczenia można wykorzystać w pracach nad nowym systemem sprawozdawczości oświatowej.

Sprawozdania finansowe

Dane organizacyjne muszą być gromadzone na początku roku szkolnego^[6], natomiast informacje o zarobkach nauczycieli i kosztach utrzymania szkół można zbierać dopiero po zakończeniu roku kalendarzowego. Zatem informacje o finansach oświaty należy zbierać na początku roku kalendarzowego - sprawozdanie na ten temat powinno być skonstruowane na podobnych zasadach co sprawozdanie o organizacji.