Od roku szkolnego 2014/15, czyli od momentu, gdy sześciolatki po raz pierwszy
masowo poszły do szkół, w polskiej oświacie trwają przekształcenia organizacyjne
o skali największej od czasu utworzenia gimnazjów. Jednocześnie mamy do czynienia ze zmianami demograficznymi.
W niniejszym artykule1 staramy się pokazać, jak wszystko to wpłynęło i będzie w najbliższym czasie wpływać na organizację i finanse. Nie skupiamy się jednak na pojedynczej szkole czy nawet samorządzie, ale patrzymy na zagadnienie z dużo szerszej perspektywy – całej polskiej oświaty samorządowej.
W 2017 r. łączne wydatki oświatowe jednostek samorządu terytorialnego wyniosły prawie 71 mld zł, przy czym 68% tej kwoty stanowiły wydatki osobowe. Jeśli uwzględnimy tylko wydatki bieżące, czyli pominiemy inwestycje i działania finansowane z funduszy europejskich, to utrzymanie oświaty w 2017 r. kosztowało samorządy 66 mld zł. Z tej kwoty niecałe 42 mld pochodziły z subwencji oświatowej, a nieco ponad 4 mld z dotacji oraz wpłat rodziców i innych dochodów przynoszonych przez jednostki oświatowe.
Brakujące 20 mld zł samorządy musiały
znaleźć w pozaoświatowych dochodach
własnych.
Jak wynika z wykresu 2, bieżące wydatki i dochody2 oświaty rosną nieprzerwanie
od wielu lat, przy czym nieustannie wzrasta
też kwota różnicy między tymi dwiema
wielkościami (zob. wykres 3). W ujęciu
procentowym (zob. wykres 4) wygląda to
nieco inaczej. W latach 2010–2014 wyliczony dla wszystkich samorządów wskaźnik nadwyżki wydatków nad dochodami
oświaty prawie się nie zmieniał i wynosił ok.
36%. To znaczy, że – mimo wzrostu kwot –
bieżące wydatki oświatowe samorządów
były w tych latach stale o 36% większe
od subwencji i innych dochodów oświaty.
W 2015 r. wskaźnik nadwyżki wydatków
nad dochodami wyraźnie się zwiększył
(o niespełna 1,5 punktu procentowego),
a w 2017 r. gwałtownie skoczył aż o ponad
5 punktów procentowych, do rekordowego
jak dotąd poziomu 43,6%.
Można więc powiedzieć, że przeciętny
samorząd do każdej złotówki, którą dostał
od państwa na utrzymanie szkół, przedszkoli
i innych jednostek oświatowych lub „zarobił” dzięki posiadaniu tych jednostek (np.
z wynajmu powierzchni oświatowych w budynkach), musiał w 2017 r. dołożyć prawie
44 grosze z innych źródeł. Jednak wielkość
ta to średnia obliczona dla wszystkich JST
w kraju. Tymczasem są wśród tych JST takie,
które nie dołożyły ani grosza, i takie, które
do każdej złotówki z dochodów oświaty
dodały drugie tyle z innych środków.
Wykres 5 przedstawia rozkład wskaźników nadwyżki wydatków nad dochodami
wśród wszystkich JST w latach 2011 i 2017.
Na tym wykresie kolejne pary słupków obrazują liczby JST, których nadwyżki wydatków
nad dochodami mieściły się w określonych
przedziałach: od wartości ujemnych do 0%
włącznie, od 0% do 10%, od 10% do 20% itd.
Jak widać, w roku 2011 niemal 200 samorządów nie wydawało na bieżące utrzymanie
oświaty żadnych pieniędzy z dochodów własnych. W 2017 r. liczba takich samorządów
spadła do 32. W 2011 r. największa grupa
samorządów mieściła się w przedziale nadwyżki wydatków nad dochodami od 30% do
40%, a w 2017 r. dominowała nadwyżka
pomiędzy 40% a 50%. Istotnie wzrosła liczba samorządów dopłacających do oświaty
z dochodów własnych od 50% do 70%.
Ze względu na to, że działanie algorytmu
podziału subwencji oświatowej nie odzwierciedla rzeczywistych proporcji kosztów utrzymania szkół różnych typów i rodzajów, średnie
nadwyżki wydatków oświaty nad dochodami bardzo się różnią w zależności od kategorii
samorządu, co przedstawia wykres 6. Przeciętnie najwięcej „dopłacają do oświaty” gminy
miejskie, mające ponad 5 tys. mieszkańców
(w skrócie – gm >5 tys.3 ). Co ciekawe w grupie tej wielkość nadwyżki w ostatnich latach
malała, by gwałtownie wzrosnąć w 2017 r.
Wyraźny wzrost nadwyżki w 2017 r. nastąpił
także w pozostałych grupach samorządów.
Najmniejsza nadwyżka występuje w powiatach ziemskich (oznaczonych na wykresie symbolem pz). Jednak to właśnie sytuacja powiatów
ziemskich wydaje się najtrudniejsza, gdyż do
roku 2013 powiaty jako grupa nie dopłacały do
oświaty, a w roku 2017 średnia nadwyżka tej
grupy samorządów wyniosła aż 8%. W ostatnich dwóch, trzech latach wielu powiatowych
skarbników, którym oświata nie sprawiała do
tej pory żadnych finansowych problemów, bo
sama się utrzymywała, nagle stanęło przed
dużym wyzwaniem wygospodarowania kilku
milionów złotych, o które trzeba było uszczuplić
inne wydatki, aby utrzymać powiatowe szkoły.
Wykres 7 pokazuje, jak bardzo zmieniła się nadwyżka wydatków nad dochodami w powiatach. W 2011 r. 181 powiatów nie dopłacało do bieżącego utrzymania oświaty ani złotówki. W 2017 r. takich powiatów było tylko 31.
Teoretycznie do powiatów nie dotarły
jeszcze efekty reformy oświaty i nie można
nimi tłumaczyć kłopotów z utrzymaniem szkół.
W ostatnich latach głównym problemem szkół
powiatowych było stałe zmniejszanie się liczby uczniów (zob. wykres 8). Mniejszy nabór
uczniów do szkół utrudniał organizowanie
oddziałów o optymalnych – z perspektywy
ekonomicznej – wielkościach. W technikach
powstawało też coraz więcej oddziałów dwuzawodowych, w których wszystkie przedmioty
zawodowe muszą być prowadzone w małych grupach. Jednocześnie naturalne były
naciski środowisk nauczycielskich na organizowanie coraz mniejszych oddziałów, aby
nie zmniejszać ich liczby pomimo spadającej
liczby uczniów, bo to musiałoby się wiązać ze
zwolnieniami nauczycieli.
Z dużą dozą prawdopodobieństwa można
podejrzewać, że od momentu podjęcia decyzji
o likwidacji gimnazjów, kiedy stało się pewne,
że miejsc pracy w powiatowych szkołach od
roku szkolnego 2019/20 będzie znacznie
więcej niż wcześniej, a powiatowa oświata będzie wymagała z tego powiatu dużych zmian,
w wielu powiatach zaniechano działań racjonalizujących organizację szkół (których koszty
utrzymania rosły wskutek niżu demograficznego) w oczekiwaniu na „podwójny” nabór
absolwentów gimnazjów i ośmioletnich szkół
podstawowych, który rozwiąże problem braku
miejsc pracy dla nauczycieli. W ten sposób
reforma oświaty, choć nie dotarła jeszcze do
powiatów, odbiła się wyraźnie na ich kondycji
finansowej.
To, że oświata powiatowa (i nie tylko powiatowa) jest coraz drożej zorganizowana,
najlepiej widać na wykresie 9. Przedstawia on
zmiany liczb uczniów przypadających na jeden
nauczycielski etat przeliczeniowy4 w ogólno-dostępnych przedszkolach, szkołach podstawowych i gimnazjach oraz typowych szkołach
szczebla powiatowego (liceach, technikach,
zasadniczych szkołach zawodowych/szkołach
branżowych) dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez JST. Im mniej uczniów przypada
na jeden etat, tym większe są jednostkowe
koszty kształcenia.
Warto przy tym zauważyć, że powiaty są
jedyną grupą samorządów, dla których dochody oświaty (w których oczywiście dominującą
kwotą jest subwencja oświatowa) w ostatnich
latach zaczęły maleć, w związku ze zmniejszającą się liczbą uczniów (zob. wykres 9).
Spadek liczby uczniów przypadających na
etat w szkołach powiatowych z niemal 11 do
około 9,5, w powiązaniu z malejącą subwencją
oświatową musiał spowodować istotny wzrost
różnicy między wydatkami a dochodami oświaty w powiatach ziemskich.
Likwidacja gimnazjów sprawiła, że w siódmym roku nauki uczniowie uczą się w mniejszych oddziałach niż do tej pory. Jest tak oczywiście dlatego, że oddziały gimnazjalne były
zawsze trochę większe niż oddziały szkoły
podstawowej (zob. wykresy 11 i 12).
W roku szkolnym 2017/18 przybyło 627
samorządowych szkół podstawowych, prawie
wszystkie powstały w wyniku przekształcenia
likwidowanych gimnazjów. W efekcie obwody szkół podstawowych w gminach, w których utworzono te szkoły, stały się mniejsze,
a trzeba pamiętać, że zmniejszenie obwodów
najczęściej prowadzi do zmniejszenia oddziałów. Przykładowo, jeśli na jakimś obszarze
działają dwie szkoły podstawowe i mieszka
44 potencjalnych pierwszoklasistów, to najprawdopodobniej uda się w każdej z tych szkół
utworzyć po jednym dość dużym oddziale. Jeśli
jednak z obwodów dwóch dotychczasowych
szkół wyłączymy część dla nowej jednostki,
to konieczne będzie podzielenie uczniów nie
na dwa, lecz na trzy oddziały – ich średnia
wielkość spadnie więc z 22 do 14,67 ucznia.
Zatem przekształcenie gimnazjów w nowe
szkoły podstawowe może być szczególnie
kosztowne dla małych gmin, w których liczby
uczniów w poszczególnych obwodach nie
są duże.
Zmniejszenie wielkości oddziałów w siódmym roku kształcenia i utworzenie nowych
szkół miało wpływ na wydatki tylko przez cztery miesiące 2017 r. (ich skutki w większym
stopniu objawiły się w bieżącym roku budżetowym). Natomiast kolejny czynnik zwiększający
jednostkowe koszty oświaty gminnej pojawił
się o rok wcześniej. Chodzi o zmniejszenie
wielkości oddziałów klas pierwszych szkół
podstawowych wskutek podniesienia wieku
obowiązku szkolnego (zob. wykres 13).
W efekcie wyraźnie zmniejszyła się liczba
uczniów przypadających na jeden etat nauczyciela w szkołach gminnych (zob. wykres
9), a tym samym wzrosły koszty kształcenia
jednego ucznia. Również w przedszkolach,
mimo zwiększenia liczby wychowanków,
liczba podopiecznych przypadających na
jeden etat nauczyciela nie wzrosła, lecz nawet zmalała.
Podniesienie wieku obowiązku szkolnego i reforma strukturalna spowodowały
więc na razie wzrost poziomu zatrudnienia
w szkołach gminnych (wzrosła liczba przeliczeniowych etatów nauczycieli). Dla roku
szkolnego 2017/18 wielkość tego wzrostu
w prowadzonych przez JST przedszkolach i szkołach szczebla gminnego – po odliczeniu
wpływu czynników demograficznych – szacujemy na ponad 13 tys. nauczycielskich etatów
przeliczeniowych. Wydatki na utrzymanie
oświaty szczebla gminnego były więc z tego
tytułu większe o ok. ¾ miliarda złotych.
Niestety, zwiększenie subwencji oświatowej nie zrekompensowało wzrostu wydatków
na utrzymanie szkół gminnych, więc oczywistym skutkiem takiego stanu rzeczy było
zwiększenie nadwyżki wydatków bieżących
nad dochodami gminnej oświaty.
W roku szkolnym 2018/19 po raz kolejny zmaleje średnia liczebność oddziałów
szkół podstawowych, ponieważ oddziały
klasy ósmej będą mniejsze niż oddziały klasy
drugiej gimnazjalnej. Z każdym rokiem przybywać też będzie mniejszych oddziałów szkół
podstawowych, którym wskutek reformy
zmniejszono obwody. Wszystko to sprawi, że
liczba uczniów przypadających na jeden etat
nauczycielski będzie nadal malała, a koszty
kształcenia jednego ucznia będą rosły.
Jednak po roku szkolnym 2018/19 ze
szkół gminnych odejdzie ostatni rocznik
gimnazjalistów (zob. linię zieloną na wykresie 14), co spowoduje gwałtowny spadek zatrudnienia nauczycieli, a tym samym
zmniejszenie sumy wydatków na utrzymanie
oświaty. Jeśli więc nie nastąpią radykalne
zmiany w wielkości lub sposobie podziału
subwencji oświatowej, można się spodziewać,
że procent nadwyżki wydatków bieżących
nad dochodami oświaty w przeciętnej gminie wzrośnie, ale kwota tej nadwyżki będzie
mniejsza niż dotychczas.
Powiaty czeka organizacyjna rewolucja.
W roku szkolnym 2019/20 rozpocznie się
okres wzrostu liczby uczniów, który (z wyjątkiem lat 2020/21–2021/22) potrwa do
roku 2023/2024, po czym łączna liczba
uczniów szkół prowadzonych przez powiaty
ponownie zacznie spadać (zob. wykres 8).
Trzeba przy tym pamiętać, że gwałtowny wzrost liczby uczniów wynikać będzie ze zmian organizacyjnych w oświacie
w ostatnich latach, a nie z radykalnego
odwrócenia trendu demograficznego. We
wrześniu 2019 r. do klas pierwszych szkół
prowadzonych przez powiat trafi dwa
razy więcej uczniów niż rok wcześniej, ale
nie będzie to jedna klasa pierwsza, lecz
dwie odrębne klasy szkoły ponadgimnazjalnej oraz ponadpodstawowej (zob.
wykres 14). Nie znikną zatem przyczyny,
które sprawiły, że trudno jest organizować oświatę tak, aby jej koszty nie rosły
w kolejnych latach.
Nieco później do szkół powiatowych
trafią uczniowie obecnych (w roku 2018/19)
klas piątych szkoły podstawowej, których
jest niemal o połowę więcej niż w obecnych
klasach szóstych, gdyż uczniowie ci zaczynali szkołę podstawową, gdy rozpoczął się
proces obniżania wieku obowiązku szkolnego do sześciu lat i do szkoły podstawowej
jednocześnie przyjmowano siedmio i sześciolatków. Podobnie będzie w następnym
roku. W tych latach łatwiej będzie zatem organizować stosunkowo duże oddziały
klas pierwszych.
Niestety jednak w roku 2024/25 do klas
pierwszych szkół powiatowych przyjdzie
bardzo mało uczniów obecnych klas trzecich szkoły podstawowej, do których dziś
chodzą tylko ci uczniowie, których rodzice
nie zdecydowali się na posłanie ich do szkoły
w wieku sześciu lat. Bardzo utrudni to organizację rozsądnej wielkości oddziałów klasy
pierwszej w technikach, co niewątpliwie obniży znowu średnią wielkość oddziału
w szkołach powiatu i w jakiś sposób wyrówna (w dół) możliwości łatwiejszej organizacji
oddziałów w dwóch wcześniejszych latach.
Dodatkowo w szkołach powiatowych pojawi się czwarta klasa liceum, a w następnym roku piąta klasa technikum. Wszystko
to wpływać będzie na zwiększenie liczby
uczniów, ale jednocześnie nie sprawi raczej, że kształcenie jednego ucznia będzie
wyraźnie tańsze niż obecnie.
Zatem najprawdopodobniej koszt kształcenia jednego ucznia spadnie na tyle nieznacznie, że nie spowoduje to obniżenia procentowego wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją do zera lub poniżej zera. Można się więc spodziewać, że w powiatach, które już teraz dopłacają do kształcenia każdego ucznia, kwota nadwyżki wydatków nad dochodami oświaty będzie większa, gdyż uczniów będzie więcej.
--------------------------------------
1
Wszystkie zestawienia oraz informacje liczbowe zamieszczone w niniejszym opracowaniu zostały przygotowane przez autorów, przy czym:
- dane do zestawień dotyczących organizacji oświaty pochodzą z bazy danych oświatowych Systemu Analiz Samorządowych (SAS) Związku Miast
Polskich, dla której pierwotnym źródłem danych jest system informacji oświatowej (SIO);
- dane do zestawień finansowych pochodzą ze sprawozdań Rb-27s i Rb-28s udostępnianych przez Ministerstwo Finansów;
- do przygotowania prognozy liczb uczniów wykorzystano Prognozę ludności gmin na lata 2017-2030 sporządzoną przez Główny Urząd Statystyczny,
dane o urodzeniach oraz liczbie ludności wg poszczególnych roczników z Banku Danych Lokalnych GUS oraz informacje o liczbach uczniów z bazy
danych oświatowych SAS.
2
Przyjęliśmy, że bieżące wydatki oświatowe to wydatki z działów 801 i 854 z wyłączeniem wydatków majątkowych (czyli wydatków z paragrafów
z zakresu 601–680), oraz wydatków finansowanych ze źródeł zagranicznych (czyli tych, których czwarta cyfra jest większa od 0), oraz wydatki
z rozdziału 75085 (wspólna obsługa jednostek samorządu terytorialnego). Natomiast bieżące dochody oświaty to wpływy z subwencji oświatowej
(rozdział 75801, paragraf 2920), oraz z paragrafów 0610, 0660, 0670, 0690, 0750, 0830, 0840, 0920, 0940, 0950, 0960, 0970, 2010, 2020,
2030, 2040, 2110, 2120, 2130, 2210, 2220, 2230, 2310, 2320, 2330, 2370, 2390, 2400, 2440, 2460, 2700, 2710, 2900, 2910, 2920,
2990 w działach 801 i 854.
3
Liczby w opisach kolumn na wykresie 6 oznaczają wielkości samorządów należących do danej grupy, a skróty literowe wskazują na rodzaj; gw
oznacza gminy wiejskie, gmw – gminy miejsko-wiejskie, gm – gminy miejskie, mnp – miasta na prawach powiatu, a pz – powiaty ziemskie. Zatem
np. skrót gmw 10-20 tys. oznacza gminy miejsko-wiejskie liczące od 10 do 20 tysięcy mieszkańców.
4
Liczbę etatów przeliczeniowych określamy przez odniesienie liczb godzin zajęć poszczególnych nauczycieli do ich pensów. W tym ujęciu
zarówno 27 godzin lekcji języka polskiego realizowanych wg pensum 18-godzinnego, jak i 45 godzin zajęć bibliotekarza (pensum 30) daje 1,5
etatu przeliczeniowego.
5
Wykres obejmuje licea ogólnokształcące, technika, zasadnicze szkoły zawodowe, szkoły branżowe i licea profilowane dla młodzieży (bez specjalnych
i artystycznych) prowadzone przez JST i inne organy. Jedna linia wykresu (6-latki w przedszk., bez gimnazjów) odzwierciedla zmiany liczby uczniów
z uwzględnieniem likwidacji gimnazjów i podniesienia wieku rozpoczynania obowiązku szkolnego, druga zaś (6-latki w szkole, gimnazja) przedstawia
prognozę porównawczą wykonaną przy założeniu, że gimnazja nadal istnieją, a większość 6-latków idzie do szkoły.