Zmiany w finansach i organizacji oświaty spowodowane reformą

VULCAN , 2018-12-06

Od roku szkolnego 2014/15, czyli od momentu, gdy sześciolatki po raz pierwszy masowo poszły do szkół, w polskiej oświacie trwają przekształcenia organizacyjne o skali największej od czasu utworzenia gimnazjów. Jednocześnie mamy do czynienia ze zmianami demograficznymi.

W niniejszym artykule¹ staramy się pokazać, jak wszystko to wpłynęło i będzie w najbliższym czasie wpływać na organizację i finanse. Nie skupiamy się jednak na pojedynczej szkole czy nawet samorządzie, ale patrzymy na zagadnienie z dużo szerszej perspektywy – całej polskiej oświaty samorządowej.

Wydatki i dochody oświaty

W 2017 r. łączne wydatki oświatowe jednostek samorządu terytorialnego wyniosły prawie 71 mld zł, przy czym 68% tej kwoty stanowiły wydatki osobowe. Jeśli uwzględnimy tylko wydatki bieżące, czyli pominiemy inwestycje i działania finansowane z funduszy europejskich, to utrzymanie oświaty w 2017 r. kosztowało samorządy 66 mld zł. Z tej kwoty niecałe 42 mld pochodziły z subwencji oświatowej, a nieco ponad 4 mld z dotacji oraz wpłat rodziców i innych dochodów przynoszonych przez jednostki oświatowe.

Wykres 1. Wydatki oświatowe samorządów

Wykres 2. Dochody i wydatki bieżące oświaty

Brakujące 20 mld zł samorządy musiały znaleźć w pozaoświatowych dochodach własnych.

Jak wynika z wykresu 2, bieżące wydatki i dochody² oświaty rosną nieprzerwanie od wielu lat, przy czym nieustannie wzrasta też kwota różnicy między tymi dwiema wielkościami (zob. wykres 3). W ujęciu procentowym (zob. wykres 4) wygląda to nieco inaczej. W latach 2010–2014 wyliczony dla wszystkich samorządów wskaźnik nadwyżki wydatków nad dochodami oświaty prawie się nie zmieniał i wynosił ok. 36%. To znaczy, że – mimo wzrostu kwot – bieżące wydatki oświatowe samorządów były w tych latach stale o 36% większe od subwencji i innych dochodów oświaty. W 2015 r. wskaźnik nadwyżki wydatków nad dochodami wyraźnie się zwiększył (o niespełna 1,5 punktu procentowego), a w 2017 r. gwałtownie skoczył aż o ponad 5 punktów procentowych, do rekordowego jak dotąd poziomu 43,6%.

Wykres 3. Różnica między wydatkami bieżącymi a dochodami oświaty

Wykres 4. Procentowy wskaźnik nadwyżki wydatków bieżących nad dochodami oświat

Można więc powiedzieć, że przeciętny samorząd do każdej złotówki, którą dostał od państwa na utrzymanie szkół, przedszkoli i innych jednostek oświatowych lub „zarobił” dzięki posiadaniu tych jednostek (np. z wynajmu powierzchni oświatowych w budynkach), musiał w 2017 r. dołożyć prawie 44 grosze z innych źródeł. Jednak wielkość ta to średnia obliczona dla wszystkich JST w kraju. Tymczasem są wśród tych JST takie, które nie dołożyły ani grosza, i takie, które do każdej złotówki z dochodów oświaty dodały drugie tyle z innych środków.

Wykres 5 przedstawia rozkład wskaźników nadwyżki wydatków nad dochodami wśród wszystkich JST w latach 2011 i 2017. Na tym wykresie kolejne pary słupków obrazują liczby JST, których nadwyżki wydatków nad dochodami mieściły się w określonych przedziałach: od wartości ujemnych do 0% włącznie, od 0% do 10%, od 10% do 20% itd. Jak widać, w roku 2011 niemal 200 samorządów nie wydawało na bieżące utrzymanie oświaty żadnych pieniędzy z dochodów własnych. W 2017 r. liczba takich samorządów spadła do 32. W 2011 r. największa grupa samorządów mieściła się w przedziale nadwyżki wydatków nad dochodami od 30% do 40%, a w 2017 r. dominowała nadwyżka pomiędzy 40% a 50%. Istotnie wzrosła liczba samorządów dopłacających do oświaty z dochodów własnych od 50% do 70%.

Ze względu na to, że działanie algorytmu podziału subwencji oświatowej nie odzwierciedla rzeczywistych proporcji kosztów utrzymania szkół różnych typów i rodzajów, średnie nadwyżki wydatków oświaty nad dochodami bardzo się różnią w zależności od kategorii samorządu, co przedstawia wykres 6. Przeciętnie najwięcej „dopłacają do oświaty” gminy miejskie, mające ponad 5 tys. mieszkańców (w skrócie – gm >5 tys.³ ). Co ciekawe w grupie tej wielkość nadwyżki w ostatnich latach malała, by gwałtownie wzrosnąć w 2017 r. Wyraźny wzrost nadwyżki w 2017 r. nastąpił także w pozostałych grupach samorządów.

Najmniejsza nadwyżka występuje w powiatach ziemskich (oznaczonych na wykresie symbolem pz). Jednak to właśnie sytuacja powiatów ziemskich wydaje się najtrudniejsza, gdyż do roku 2013 powiaty jako grupa nie dopłacały do oświaty, a w roku 2017 średnia nadwyżka tej grupy samorządów wyniosła aż 8%. W ostatnich dwóch, trzech latach wielu powiatowych skarbników, którym oświata nie sprawiała do tej pory żadnych finansowych problemów, bo sama się utrzymywała, nagle stanęło przed dużym wyzwaniem wygospodarowania kilku milionów złotych, o które trzeba było uszczuplić inne wydatki, aby utrzymać powiatowe szkoły.

Wykres 5. Rozkład wskaźników nadwyżki wydatków nad dochodami w latach 2011 i 2017

Wykres 6. Średnie wskaźniki nadwyżki wydatków nad dochodami oświaty w podziale na kategorie JST

Wykres 7 pokazuje, jak bardzo zmieniła się nadwyżka wydatków nad dochodami w powiatach. W 2011 r. 181 powiatów nie dopłacało do bieżącego utrzymania oświaty ani złotówki. W 2017 r. takich powiatów było tylko 31.

Wykres 7. Zmiany rozkładów nadwyżek wydatków nad dochodami dla powiatów ziemskich

Przyczyny wzrostu kosztów utrzymania oświaty w powiatach

Teoretycznie do powiatów nie dotarły jeszcze efekty reformy oświaty i nie można nimi tłumaczyć kłopotów z utrzymaniem szkół. W ostatnich latach głównym problemem szkół powiatowych było stałe zmniejszanie się liczby uczniów (zob. wykres 8). Mniejszy nabór uczniów do szkół utrudniał organizowanie oddziałów o optymalnych – z perspektywy ekonomicznej – wielkościach. W technikach powstawało też coraz więcej oddziałów dwuzawodowych, w których wszystkie przedmioty zawodowe muszą być prowadzone w małych grupach. Jednocześnie naturalne były naciski środowisk nauczycielskich na organizowanie coraz mniejszych oddziałów, aby nie zmniejszać ich liczby pomimo spadającej liczby uczniów, bo to musiałoby się wiązać ze zwolnieniami nauczycieli.

Z dużą dozą prawdopodobieństwa można podejrzewać, że od momentu podjęcia decyzji o likwidacji gimnazjów, kiedy stało się pewne, że miejsc pracy w powiatowych szkołach od roku szkolnego 2019/20 będzie znacznie więcej niż wcześniej, a powiatowa oświata będzie wymagała z tego powiatu dużych zmian, w wielu powiatach zaniechano działań racjonalizujących organizację szkół (których koszty utrzymania rosły wskutek niżu demograficznego) w oczekiwaniu na „podwójny” nabór absolwentów gimnazjów i ośmioletnich szkół podstawowych, który rozwiąże problem braku miejsc pracy dla nauczycieli. W ten sposób reforma oświaty, choć nie dotarła jeszcze do powiatów, odbiła się wyraźnie na ich kondycji finansowej.

To, że oświata powiatowa (i nie tylko powiatowa) jest coraz drożej zorganizowana, najlepiej widać na wykresie 9. Przedstawia on zmiany liczb uczniów przypadających na jeden nauczycielski etat przeliczeniowy⁴ w ogólno-dostępnych przedszkolach, szkołach podstawowych i gimnazjach oraz typowych szkołach szczebla powiatowego (liceach, technikach, zasadniczych szkołach zawodowych/szkołach branżowych) dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez JST. Im mniej uczniów przypada na jeden etat, tym większe są jednostkowe koszty kształcenia.

Warto przy tym zauważyć, że powiaty są jedyną grupą samorządów, dla których dochody oświaty (w których oczywiście dominującą kwotą jest subwencja oświatowa) w ostatnich latach zaczęły maleć, w związku ze zmniejszającą się liczbą uczniów (zob. wykres 9).

Spadek liczby uczniów przypadających na etat w szkołach powiatowych z niemal 11 do około 9,5, w powiązaniu z malejącą subwencją oświatową musiał spowodować istotny wzrost różnicy między wydatkami a dochodami oświaty w powiatach ziemskich.

Wykres 8. Zmiany łącznej liczby uczniów szkół szczebla powiatowego (do roku 2017/18 dane rzeczywiste)⁵

Wykres 9. Liczby uczniów i wychowanków przedszkoli przypadających na jeden nauczycielski etat przeliczeniowy

Przyczyny wzrostu kosztów w szkołach gminnych

Likwidacja gimnazjów sprawiła, że w siódmym roku nauki uczniowie uczą się w mniejszych oddziałach niż do tej pory. Jest tak oczywiście dlatego, że oddziały gimnazjalne były zawsze trochę większe niż oddziały szkoły podstawowej (zob. wykresy 11 i 12).

W roku szkolnym 2017/18 przybyło 627 samorządowych szkół podstawowych, prawie wszystkie powstały w wyniku przekształcenia likwidowanych gimnazjów. W efekcie obwody szkół podstawowych w gminach, w których utworzono te szkoły, stały się mniejsze, a trzeba pamiętać, że zmniejszenie obwodów najczęściej prowadzi do zmniejszenia oddziałów. Przykładowo, jeśli na jakimś obszarze działają dwie szkoły podstawowe i mieszka 44 potencjalnych pierwszoklasistów, to najprawdopodobniej uda się w każdej z tych szkół utworzyć po jednym dość dużym oddziale. Jeśli jednak z obwodów dwóch dotychczasowych szkół wyłączymy część dla nowej jednostki, to konieczne będzie podzielenie uczniów nie na dwa, lecz na trzy oddziały – ich średnia wielkość spadnie więc z 22 do 14,67 ucznia. Zatem przekształcenie gimnazjów w nowe szkoły podstawowe może być szczególnie kosztowne dla małych gmin, w których liczby uczniów w poszczególnych obwodach nie są duże.

Wykres 10. Zmiany dochodów i wydatków bieżących oświaty w powiatach ziemskich

Wykres 11. Średnie liczebności oddziałów w szkołach podstawowych i w gimnazjach w roku szkolnym 2016/17

Wykres 12. Średnie wielkości oddziałów klasy I gimnazjów/VII SP

Zmniejszenie wielkości oddziałów w siódmym roku kształcenia i utworzenie nowych szkół miało wpływ na wydatki tylko przez cztery miesiące 2017 r. (ich skutki w większym stopniu objawiły się w bieżącym roku budżetowym). Natomiast kolejny czynnik zwiększający jednostkowe koszty oświaty gminnej pojawił się o rok wcześniej. Chodzi o zmniejszenie wielkości oddziałów klas pierwszych szkół podstawowych wskutek podniesienia wieku obowiązku szkolnego (zob. wykres 13).

W efekcie wyraźnie zmniejszyła się liczba uczniów przypadających na jeden etat nauczyciela w szkołach gminnych (zob. wykres 9), a tym samym wzrosły koszty kształcenia jednego ucznia. Również w przedszkolach, mimo zwiększenia liczby wychowanków, liczba podopiecznych przypadających na jeden etat nauczyciela nie wzrosła, lecz nawet zmalała.

Podniesienie wieku obowiązku szkolnego i reforma strukturalna spowodowały więc na razie wzrost poziomu zatrudnienia w szkołach gminnych (wzrosła liczba przeliczeniowych etatów nauczycieli). Dla roku szkolnego 2017/18 wielkość tego wzrostu w prowadzonych przez JST przedszkolach i szkołach szczebla gminnego – po odliczeniu wpływu czynników demograficznych – szacujemy na ponad 13 tys. nauczycielskich etatów przeliczeniowych. Wydatki na utrzymanie oświaty szczebla gminnego były więc z tego tytułu większe o ok. ¾ miliarda złotych.

Niestety, zwiększenie subwencji oświatowej nie zrekompensowało wzrostu wydatków na utrzymanie szkół gminnych, więc oczywistym skutkiem takiego stanu rzeczy było zwiększenie nadwyżki wydatków bieżących nad dochodami gminnej oświaty.

Jak w najbliższych latach będzie się zmieniała organizacja i koszty oświaty gminnej?

W roku szkolnym 2018/19 po raz kolejny zmaleje średnia liczebność oddziałów szkół podstawowych, ponieważ oddziały klasy ósmej będą mniejsze niż oddziały klasy drugiej gimnazjalnej. Z każdym rokiem przybywać też będzie mniejszych oddziałów szkół podstawowych, którym wskutek reformy zmniejszono obwody. Wszystko to sprawi, że liczba uczniów przypadających na jeden etat nauczycielski będzie nadal malała, a koszty kształcenia jednego ucznia będą rosły.

Jednak po roku szkolnym 2018/19 ze szkół gminnych odejdzie ostatni rocznik gimnazjalistów (zob. linię zieloną na wykresie 14), co spowoduje gwałtowny spadek zatrudnienia nauczycieli, a tym samym zmniejszenie sumy wydatków na utrzymanie oświaty. Jeśli więc nie nastąpią radykalne zmiany w wielkości lub sposobie podziału subwencji oświatowej, można się spodziewać, że procent nadwyżki wydatków bieżących nad dochodami oświaty w przeciętnej gminie wzrośnie, ale kwota tej nadwyżki będzie mniejsza niż dotychczas.

Wykres 13. Średnie wielkości oddziałów klasy I szkół podstawowych

Wykres 14. Zmiany łącznej liczby uczniów szkół szczebla gminnego (do roku 2017/18 dane rzeczywiste)⁶

Jak w najbliższych latach będzie się zmieniała organizacja i koszty oświaty powiatowej?

Powiaty czeka organizacyjna rewolucja. W roku szkolnym 2019/20 rozpocznie się okres wzrostu liczby uczniów, który (z wyjątkiem lat 2020/21–2021/22) potrwa do roku 2023/2024, po czym łączna liczba uczniów szkół prowadzonych przez powiaty ponownie zacznie spadać (zob. wykres 8).

Trzeba przy tym pamiętać, że gwałtowny wzrost liczby uczniów wynikać będzie ze zmian organizacyjnych w oświacie w ostatnich latach, a nie z radykalnego odwrócenia trendu demograficznego. We wrześniu 2019 r. do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat trafi dwa razy więcej uczniów niż rok wcześniej, ale nie będzie to jedna klasa pierwsza, lecz dwie odrębne klasy szkoły ponadgimnazjalnej oraz ponadpodstawowej (zob. wykres 14). Nie znikną zatem przyczyny, które sprawiły, że trudno jest organizować oświatę tak, aby jej koszty nie rosły w kolejnych latach.

Nieco później do szkół powiatowych trafią uczniowie obecnych (w roku 2018/19) klas piątych szkoły podstawowej, których jest niemal o połowę więcej niż w obecnych klasach szóstych, gdyż uczniowie ci zaczynali szkołę podstawową, gdy rozpoczął się proces obniżania wieku obowiązku szkolnego do sześciu lat i do szkoły podstawowej jednocześnie przyjmowano siedmio i sześciolatków. Podobnie będzie w następnym roku. W tych latach łatwiej będzie zatem organizować stosunkowo duże oddziały klas pierwszych.

Niestety jednak w roku 2024/25 do klas pierwszych szkół powiatowych przyjdzie bardzo mało uczniów obecnych klas trzecich szkoły podstawowej, do których dziś chodzą tylko ci uczniowie, których rodzice nie zdecydowali się na posłanie ich do szkoły w wieku sześciu lat. Bardzo utrudni to organizację rozsądnej wielkości oddziałów klasy pierwszej w technikach, co niewątpliwie obniży znowu średnią wielkość oddziału w szkołach powiatu i w jakiś sposób wyrówna (w dół) możliwości łatwiejszej organizacji oddziałów w dwóch wcześniejszych latach. Dodatkowo w szkołach powiatowych pojawi się czwarta klasa liceum, a w następnym roku piąta klasa technikum. Wszystko to wpływać będzie na zwiększenie liczby uczniów, ale jednocześnie nie sprawi raczej, że kształcenie jednego ucznia będzie wyraźnie tańsze niż obecnie.

Wykres 15. Prognoza liczb uczniów klas I szkół szczebla powiatowego

Zatem najprawdopodobniej koszt kształcenia jednego ucznia spadnie na tyle nieznacznie, że nie spowoduje to obniżenia procentowego wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją do zera lub poniżej zera. Można się więc spodziewać, że w powiatach, które już teraz dopłacają do kształcenia każdego ucznia, kwota nadwyżki wydatków nad dochodami oświaty będzie większa, gdyż uczniów będzie więcej.

--------------------------------------

¹ Wszystkie zestawienia oraz informacje liczbowe zamieszczone w niniejszym opracowaniu zostały przygotowane przez autorów, przy czym:

- dane do zestawień dotyczących organizacji oświaty pochodzą z bazy danych oświatowych Systemu Analiz Samorządowych (SAS) Związku Miast Polskich, dla której pierwotnym źródłem danych jest system informacji oświatowej (SIO);

- dane do zestawień finansowych pochodzą ze sprawozdań Rb-27s i Rb-28s udostępnianych przez Ministerstwo Finansów;

- do przygotowania prognozy liczb uczniów wykorzystano Prognozę ludności gmin na lata 2017-2030 sporządzoną przez Główny Urząd Statystyczny, dane o urodzeniach oraz liczbie ludności wg poszczególnych roczników z Banku Danych Lokalnych GUS oraz informacje o liczbach uczniów z bazy danych oświatowych SAS.

² Przyjęliśmy, że bieżące wydatki oświatowe to wydatki z działów 801 i 854 z wyłączeniem wydatków majątkowych (czyli wydatków z paragrafów z zakresu 601–680), oraz wydatków finansowanych ze źródeł zagranicznych (czyli tych, których czwarta cyfra jest większa od 0), oraz wydatki z rozdziału 75085 (wspólna obsługa jednostek samorządu terytorialnego). Natomiast bieżące dochody oświaty to wpływy z subwencji oświatowej (rozdział 75801, paragraf 2920), oraz z paragrafów 0610, 0660, 0670, 0690, 0750, 0830, 0840, 0920, 0940, 0950, 0960, 0970, 2010, 2020, 2030, 2040, 2110, 2120, 2130, 2210, 2220, 2230, 2310, 2320, 2330, 2370, 2390, 2400, 2440, 2460, 2700, 2710, 2900, 2910, 2920, 2990 w działach 801 i 854.

³ Liczby w opisach kolumn na wykresie 6 oznaczają wielkości samorządów należących do danej grupy, a skróty literowe wskazują na rodzaj; gw oznacza gminy wiejskie, gmw – gminy miejsko-wiejskie, gm – gminy miejskie, mnp – miasta na prawach powiatu, a pz – powiaty ziemskie. Zatem np. skrót gmw 10-20 tys. oznacza gminy miejsko-wiejskie liczące od 10 do 20 tysięcy mieszkańców.

⁴ Liczbę etatów przeliczeniowych określamy przez odniesienie liczb godzin zajęć poszczególnych nauczycieli do ich pensów. W tym ujęciu zarówno 27 godzin lekcji języka polskiego realizowanych wg pensum 18-godzinnego, jak i 45 godzin zajęć bibliotekarza (pensum 30) daje 1,5 etatu przeliczeniowego.

⁵ Wykres obejmuje licea ogólnokształcące, technika, zasadnicze szkoły zawodowe, szkoły branżowe i licea profilowane dla młodzieży (bez specjalnych i artystycznych) prowadzone przez JST i inne organy. Jedna linia wykresu (6-latki w przedszk., bez gimnazjów) odzwierciedla zmiany liczby uczniów z uwzględnieniem likwidacji gimnazjów i podniesienia wieku rozpoczynania obowiązku szkolnego, druga zaś (6-latki w szkole, gimnazja) przedstawia prognozę porównawczą wykonaną przy założeniu, że gimnazja nadal istnieją, a większość 6-latków idzie do szkoły.

Wyobraźmy sobie przyszłość. Blog